探讨！市场监管行政处罚地域管辖和职级管辖辨识

关于行政处罚案件管辖，《中华人民共和国行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序规定（2021年修订）》（以下称新2号令，修订前的称2号令）等都有明确的规定，但规定毕竟是抽象的，而现实执法要求是具体的，“这个案件本局有否管辖权？”，就是执法实务中的具体管辖权的辨识问题。

行政处罚权源于对涉案违法行为查处的管辖权，没有管辖权，也就无行政处罚权，超越管辖权实施行政处罚，构成滥用行政权力的行为，为法律所严格禁止。因此，在执法中辨识管辖权对执法机关而言是非常重要的，它是案件查处的起点，如果不搞清管辖，不但是白忙活的问题，贸然实施行政处罚还会被指行政违法，引起行政赔偿也不是没有可能的。

市场监管部门的行政处罚案件管辖，从类别上讲与其他行政执法机关也没什么差别，即地域管辖、职级管辖和职权管辖。所谓职权管辖是指一个行政执法机关实施行政处罚的职权范围，主要解决与其他行政执法机关在案件管辖上的“边界”问题，但市场监管部门承袭了工商等职权，从而导致其职权边界是不清晰的，争议不断，莫衷一是，常常被指“耕了他人的田，荒了自己的地”，你还别说市场监管部门有的时候还真不知道自己的“田地”在哪里。不仅如此，政府和有关部门，甚或司法机关也搞不清我们的职权管辖边界，那更是要命的。鉴于此，市场监管部门的职权管辖需要单独来研究，如有可能本人将另行撰写《市场监管行政处罚的职权管辖辨识》。

一、“违法行为发生地”的范围

《行政处罚法》第二十二条前一段是“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。”这个被称为地域管辖，应该说这是行政处罚案件管辖的普遍原则，而后一段的“法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”的管辖则是例外。前一段的地域管辖与修订前的《行政处罚法》第二十条并无实质性差异，新法只是将旧法中修饰“行政机关”的定语——“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的”拆分为另一条而已，形成单独的“职权管辖”规定（即第二十三条）。

就执法者而言，需要把握何为“违法行为发生地”？它的范围在哪里？2号令以及新2号令对此并未给出明确答案，即便上溯到工商总局28号令、质检总局137号令以及食药总局3号令等也是如此，因而实务中也是众说纷纭。有人把公安部149号令《公安机关办理行政案件程序规定（2018年修订）》第十条第二款“…违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；…”作为参考依据，也不是不可以，但需注意公安机关与市场监管部门毕竟不同，法律规范以及法律赋予的职权存在的差异，都会反映到案件管辖上。按照《治安管理处罚法》第七条“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的特别授权，公安部的治安案件管辖规定，未必与《行政处罚法》“违法行为发生地”的概念一致，公安机关的“属人”管辖（“违法行为人居住地公安机关管辖”）规定，并不适用于市场监管部门。新2号令第十条的行为人“住所地”管辖规定和第十一条的广告发布者等“所在地”管辖规定，仍然基于违法行为发生地的管辖原则，是市场监管总局依职权作出的特殊管辖规定，并非是“属人”管辖。而原工商机关的“违法行为人所在地”的“属人”管辖原则，已随着《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》等废止而不复存在。

在“中国人大网”（http://www.npc.gov.cn/）的“法律释义与问答”的子栏目“法律问答之行政处罚法问答”中，有一篇落款日期为2002年4月18日的《“违法行为发生地”如何认定？》的文章，称“根据行政处罚法的规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。如何理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。”问答还举例解释，假药的生产地、经过地和销售地，都是“违法行为发生地”。应该说全国人大官网上的“问答”具有相当的权威性，但也不可迷信，至少在形式上它还不是立法机关的正式解释，仍然属于“学理解释”范畴，不是我们认定案件管辖的法律依据。

关于“违法行为发生地”的范围问题，其实早在1996年4月，原国家工商行政管理局就有规范性文件做出了“界定”。《国家工商行政管理局关于工商行政管理机关查处违法案件管辖权问题的答复》（工商公字〔1996〕第106号，2004年6月30日废止）明确“违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地和危害结果发生地。” 当然这里称“违法行为地”，而非“违法行为发生地”，但结合前述“中国人大网”的“问答”，这里“行为地”与“发生地”应该是一个概念。所谓 “违法行为地”还是以违法行为发生的地域确定，包括着手地、经过地、实施地和“危害结果发生地”，即便参考公安部149号令“违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地”，两者也有一致性。

鉴于工商公字〔1996〕第106号的答复早已废止，所以其答复内容也只能参考，而不能成为管辖认定的法律依据，但历史有其惯性，执法也有其惯例，轻易打破惯例会导致执法的不公和悖论，因此尊重过去的执法历史和惯例也是必须的。纵横历史，结合现实和自身的职权，市场监管部门的案件管辖中的“违法行为发生地”范围，至少应该包括着手地、生产加工地、途径中转地、窝藏地、仓储地、销售地以及危害结果地。

“着手地”指违法行为准备阶段的行为发生地，如签订合同、制定方案以及为制造假冒伪劣商品而购买原材料、工具、设备等等。采购地、收货地和存储地都属于“违法行为发生地”范畴，收货、存储地一般与“生产加工地”相连接，但也可能两者分离。市场监管部门查处制售假冒伪劣商品行为，不限于制成成品，也包括为制售进行前期准备的行为，即以制售假冒伪劣商品为目的而实施的采购原材料、工具、设备等，也构成制售假冒伪劣商品的违法行为。

“途径中转地”主要是违禁品运输环节，包括运输的起点、经过路段和终点以及中转点；“窝藏地”是指违法行为人藏匿违禁品的地方，包括“家存”和“寄存”。原工商总局28号令对此违禁品查扣均有程序规定，但不清楚2号令为何未吸纳。实务中，仍建议以原工商总局28号令第三十七条、第三十八条以及第四十一条的规定为“标准”进行操作，避免形成程序瑕疵。市场监管部门不出具相关法律文书，承运人、寄存人基于运输、寄存合同有权拒绝配合。“家存”会涉及公民住宅权的问题，当可能存在拒绝配合主动取出的状况下，应该联动公安机关。值得一提的是，2021年1月杭州市人民政府令第325号公布的《杭州市市场监督管理行政处程序规定》第六十一条第二款、第三款和第四款悉数保留了原工商总局28号令的上述程序规定。《浙江省市场监督管理行政处罚程序若干规定》（2020年11月9日发布）第十八条亦“恢复”了原工商总局28号令第四十一条的规定。

至于生产加工地、仓储地、销售地辨别上一般不会出现分歧意见，但“危害结果地”还是有点复杂的，本文将结合一些专题和“职级管辖”作一些阐述。

此外，鉴于有些执法事项实行分段监管，如野生动物保护，故违法行为发生地也应该按照分段监管原则来辨识。还有非商品交易的执法监督检查的管辖，一般较为清晰，跨地区的广告、网络交易、价格监督等应该也有特殊管辖规定。

二、“违法行为发生地”的管辖辨识

仅地域管辖范围知道还不够，还需要根据实际情况进行辨识，本机关是否具有该涉嫌违法事项的管辖权以及管辖权边界在哪里？

“中国人大网”的《“违法行为发生地”如何认定？》一文，有一个例子，我们把这个例子内容进行扩充，来认识一下地域管辖权的辨别问题：甲为制售假药，到A地的乙那儿购买制售假药原材料，由乙将这些原材料送到甲指定的B地某仓库，然后甲将这些原材料自己搬运到C地厂房内进行生产加工假药，委托D地的丙（运输代理）将制成的假药用快递车辆以及公路、水路和铁路分别运输到E地、F地、G地和H地进行销售。

A和B都是着手地，因而A地或者B地市场监管部门发现都有对甲违法行为的管辖权，乙出售相关制药原材料如按药品管理法等法律规定不构成违法，也有证据证明不知道甲购买用于制假的，乙不承担法律责任，但如果乙明知或者出售行为违法，A地或者B地市场监管部门应当一并对甲和乙进行查处；B地市场监管部门发现并查扣B仓库原材料，就不存在将案件移交给A地的问题。原材料都到了B地，A地即便先发现也丧失了管辖权，搞个先立案都会被同行看不起，更不允许冲到B地仓库实施查扣。

甲制成的假药通过公路、水路和铁路多个环节运输，所有运输经过地市场监管部门均有管辖权，但其管辖权仅限于“发现”，经过后未发现的，丧失管辖权，不得以曾经经过本地区而争夺管辖权。这个与A、B两地相同，如果在生产加工或者运输、销售环节才发现的，A、B两地也丧失管辖权。运输环节发现的管辖权，当事人应该都是甲，所有经过地市场监管部门一旦发现，对甲的制售假药行为均具有管辖权。

E地、F地、G地和H地都是销售地，因此四地市场监管部门对发生在本地的销售行为具有管辖权，包括对甲的销售行为管辖权，但都不具有对甲的全案管辖权。如E地的市场监管部门仅能管辖运输到E地的这部分假药的销售行为，不及于对到达F地、G地和H地的假药查处管辖，更不覆盖对C地生产加工行为的管辖。因为无论F地、G地和H地的假药销售行为，还是C地假药生产加工行为（到达E地的部分除外），都不发生在E的区域内，E哪来的管辖权？当然获得共同上级授权的指定管辖除外。同样，经过地也是如此，经过地市场监管部门也只能管辖“经过”其地域的那部分假药，而不是全部假药案的管辖。否则有违“违法行为发生地”的地域管辖原则。特别说明，刑事案件管辖与行政案件管辖无可比性，行政案件不存在牵连管辖以及以“人”为中心的自然全案管辖权。有管辖权，不等于具有全案管辖权；各管辖部门的管辖权不是平均的，根据违法行为在不同地域发生的事实而大小不一；共同管辖也只能是双方或者多方交叉重叠的区块，即仅限于同一违法行为大家都有管辖权的那部分。

甲假药生产加工的C地市场监管部门，具有当然案件管辖权，且不因未发现而丧失。鉴于假药是C地生产加工的，因此甲的所有假药制售行为均与C地有关，故C地市场监管部门具有对甲制售假药行为的全案管辖权，包括甲已经运输到E地、F地、G地和H地的假药销售行为的管辖权（与四地各自形成“共同管辖”状态），但不具有对四地经销商的管辖权，因为经销行为并不发生在C地。C地市场监管部门可以按照新2号令第十二条共同管辖最先立案取得管辖权的规定，请求四地市场监管部门立即查扣相关假药，并将查扣的假药交由C地市场监管部门处理。但这种协助执法，最妥当的做法是遵循市场监管系统建立区域合作、双边或者多边合作机制惯例，通过各地市场监管部门之间达成相互协作的协议方式，获得相关方的支持，这样就会很顺畅。

对丙的假药代理运输行为，有证据证明其“知道或者应当知道属于假药”的，可以由C地市场监管部门一并管辖，也可以由丙所在的D地市场监管部门管辖。从有利于案件查处角度，应该由C地管辖较为适宜，这也是共同管辖中协商管辖与上级指定管辖所要考虑的因素。还有乙“明知或者应知”提供制假原料的行为，如果处于持续或者继续状态的，即便在C地或者销售地发现，A或者B地市场监管部门也有对乙违法行为的管辖权，并不限于制假尚未完成的部分，可以追溯到第一次供货行为。当然这里也会产生“共同管辖”以及相应的管辖冲突。

三、法定“级别管辖”辨识

我们不按传统分类为“级别管辖”，是因为除了法律、行政法规规定的同一职权管辖范围内的不同级别管辖外，还有上级依职权的其他管辖，它们都与“职级”相关，故将“级别管辖”降格并与上级职权管辖合称为“职级管辖”。它虽与地域管辖处于并列状态，但并不完全脱离地域管辖。上级依职权的个案指定管辖或者普遍抽象意义的特殊管辖规定，也基于上级的地域管辖权，只是介入了上级的职权因素。

级别管辖，也不是一律“唯上”的级次来决定，而是根据不同职级的功能和职责而确定的。它是指法律、行政法规明文规定哪些违法行为由哪一级市场监管部门管辖，故称法定“级别管辖”。下级固然不能僭越上级职权，但上级也不可直接插手属于下级的事务，属于下级的法定职权，上级径直自己行使也构成违法。新2号令第十五条第二款“上级市场监督管理部门认为必要时，可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件”，应受限于法律、行政法规或者部门规章的级别管辖规定。

《反垄断法（2022年修订）》第十三条规定“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作。”“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”据此，结合相关部门规章及规范性文件，反垄断案件的管辖权，属国家市场监管总局及其授权的省级市场监管部门。省级以下开展反垄断执法工作，必须受总局或者省级局委托，以总局或者省级局的名义开展，不得以自己的名义实施，否则构成违法！

《个体工商户条例》第三条规定“县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关(以下简称登记机关)。”故该条例第二十二条、第二十三条设定的行政处罚，载明“由登记机关…”实施，意味着对个体工商户违反登记管理规定行为的行政处罚管辖权，仅限于县级市场监管部门。县级以下的市场监管所以及高于县级的市场监管部门，均无处罚权。但是，《工商行政管理所条例》目前仍属于有效行政法规，按照其第八条第一款第（一）项的规定，工商所有权以自己的名义对个体工商户违反登记管理规定行为实施行政处罚。这样，行使工商所职权的市场监管所应该也有相应的行政处罚管辖权，又并不限于县级市场监管局。有人会说，按照“新的规定优于旧的规定”法律适用原则，工商所条例是旧规定，应当按个体工商户条例规定执行，但基层执行机关对此不要轻易自行判断，以免自缚手脚。两者之间是否属于同一事项还存在不同看法，国务院特别授权高于其一般行政法规的规定符合法治原则。

《药品管理法（2015年修订）》第八十七条规定，“本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定；….”这里的“县级以上药品监督管理部门”，包括行使药品监督管理职权的县级、地市级市场监管部门以及省级和国家药品监督管理局。但具体级别管辖，法律本身未作规定，而是授权“国务院药品监督管理部门”作出规定。因此，地方行使药品监督管理职权的部门并不具有天然的行政处罚管辖权。目前，应按国家药品监督管理局“三定”中的“与国家市场监督管理总局的有关职责分工”的相关规定执行。按此职责分工，市、县两级市场监督管理部门的药品监管职权仅限于“负责药品零售的许可、检查和处罚，以及药品使用环节质量的检查和处罚。”一些不清楚的级别管辖内容，应及时请示汇报。国家药监局对药品监管的职责分工解释，具有《药品管理法》第八十七条规定的法律效力。

《食品安全法实施条例》第八十一条规定“食品安全监督管理部门依照食品安全法、本条例对违法单位或者个人处以30万元以上罚款的，由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定。罚款具体处罚权限由国务院食品安全监督管理部门规定。”对这一规定有两种理解，一种意见认为是级别管辖，即县级市场监管部门对违反食品安全管理规定行为罚款权被限定在30万元以下，意味着超过30万元即丧失管辖权，应当将案件报送上一级市场监管部门管辖；另一种意见认为，这是处罚权限规定，超过30万元应当报请上级批准，批准后再以办案机关的名义实施行政处罚。2021年1月6日，《市场监管总局办公厅关于<食品安全法实施条例>第81条适用有关事项的意见》(市监稽发〔2021〕2号)则确定是后一种意见。但无论哪一种报送，罚款额一旦超过30万元，县级已无管辖权，按上级而不是按自己意志作出行政处罚决定，自然不能算作自己在行使管辖权。

不过市监稽发〔2021〕2号并未解决实质性问题，由于市场监管总局未规定审批的职级权限，设区的市哪怕审批决定罚款50万元的案件都缺乏依据，人们有权质疑谁给你这个审批权限的？有什么根据说这50万元罚款的决定权限是市级而不是省级的呢？按照“法无明文规定不得为”的原则，职权不明确就无权行使，而不是反过来不明确可以随便行使。故建议市场监管总局，按照“罚款具体处罚权限由国务院食品安全监督管理部门规定”的授权，尽快制定出台相应审批权限和程序规定的部门规章或者行政规范性文件。

“级别管辖”并不限于行政处罚，实施行政强制措施或者其他行政措施，亦有级别管辖规定。《反不正当竞争法》第十三条规定，市场监管部门查处不正当竞争行为，采取“查封、扣押与涉嫌不正当竞争行为有关的财物”的行政强制措施，或者“查询涉嫌不正当竞争行为的经营者的银行账户”的，应当经“设区的市级以上人民政府监督检查部门主要负责人”批准。这里的“主要负责人”是指正职负责人或者正职缺位等原因被确定主持工作的副职负责人，不含分管领导。银行等金融机构按照《商业银行法》以及人民银行等相关规定，有权查验执法人员查询银行账户是否获得法定授权的证明，即市级局及以上的查询批准文件。

职级管辖的范围其实比较广，除上述级别管辖外，“谁许可谁吊销（撤销）”管辖以及指定管辖、交办管辖和基于上级更大地域管辖权的特别管辖规定，都属于职级管辖范畴，它们都与市场监管部门的职级相关。

四、“谁许可谁吊销（撤销）”管辖辨识

《药品管理法（2015年修订）》第八十七条后半段规定“.…吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准证明文件的，由原发证、批准的部门决定。”所谓“原发证、批准的部门决定”，是指许可证和批准文件载明的药品监管部门或者卫生行政部门。“谁许可谁吊销（撤销）”，说白了就是谁发的证由谁吊销，谁批准的由谁撤销，非发证和非批准机关不具有吊证和撤销的管辖权。至于《药品管理法》中的“撤销药品批准证明文件”是否类同撤销公司登记，执法人员大可不必去“研究”，只要撤销具有对违法行为人进行惩处特性，具有剥夺行为人原有药品生产经营资格的，它就是行政处罚。

《化妆品监督管理条例（2020年）》第六十一条第一款规定“情节严重的，责令停产停业、由备案部门取消备案或者由原发证部门吊销化妆品许可证件。”这就是说非行政许可的“备案”取消，也列入法定特别管辖范围，即非原备案部门不具有对备案取消的管辖权。“取消备案”也是一种资格剥夺，具有吊证的制裁性质，故属于行政处罚范畴。退一步讲，即便“取消备案”不属于行政处罚，基于行政处罚程序相对于其他行政程序更为严密的原因，按行政处罚程序操作，在复议诉讼中也不至于败诉。此外，在行政处罚程序中给予拟取消备案当事人听证权利，应当可以避免不必要败诉出现。

“谁许可谁吊销（撤销）”的管辖规定，意味着有违法行为案件管辖权的，不一定都有吊销许可、撤销批准证明文件或者取消备案的行政处罚管辖权。

2014年5月制定的食药总局3号令《食品药品行政处罚程序规定》第十六条第一款规定“依法应当吊销食品药品行政许可证或者撤销批准证明文件的，由原发证或者批准的食品药品监督管理部门决定。”这应该是原食药系统的通例，相信都有上位法依据。有些老的规范废止，未必其“生命”也终结了，在特定条件下，仍可以“复活”，如前述食药总局3号令十六条第二款详细规定了有处罚权但无吊销撤销权的衔接程序，实务中自是可以参考的。

“谁许可谁吊销（撤销）”的管辖原则，并不限于原食药系统，其他行政部门也同样适用。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）第四条第二款和第五条第二款明确规定“造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照”。“证照”自然包括许可证和营业执照，而吊销许可证或者营业执照的管辖权属于“原发证部门”，是特定的或者说是法定的。

《国家工商行政管理总局关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》（工商企字(2001)第106号）明确“对公司违反登记管理规定实施吊销营业执照行政处罚的，应由原公司登记机关作出。”即便处于共同管辖状态下，吊销营业执照的管辖权也仅限于“原公司登记机关”，即颁发该公司营业执照的工商行政管理机关。

国家计委、工商总局《价格主管部门提请工商行政管理部门吊销价格违法经营者营业执照的规定》（计价检［2003］32号）第四条规定“价格主管部门决定提请工商行政管理部门吊销营业执照的，应当制作《吊销营业执照建议书》，提交其核发营业执照的工商行政管理部门。”含义也是吊销营业执照行政处罚的管辖权属于原发照的工商机关，其他非发照的工商机关没有吊销营业执照的行政处罚管辖权。

职级管辖，是与地域管辖并列的行政处罚案件管辖种类，故其管辖并不限于与“违法行为发生地”有关联，毫无关联的也有管辖权，“谁许可谁吊销（撤销）”就是这种管辖的典型形式。比如一个杭州市局登记的一家公司，跑到长沙去设点搞传销，被长沙市局查获处罚。长沙市局认为，该公司传销手段恶劣、影响极坏，是个专业搞传销的公司，依法应当吊销其营业执照，但长沙市局不是该公司“原登记机关”，没有吊销该公司营业执照的行政处罚案件管辖权，故只能移送杭州市局处理。而杭州市局虽非该公司传销行为的“发生地”，对传销案件并无罚款等处罚权，但鉴于其吊销营业执照专属管辖权，则有权根据长沙市局查清和认定的违法事实，按照《禁止传销条例》第二十五条以及《公司法》第二百一十三条的规定，作出吊销该公司营业执照的行政处罚决定。

五、“指定管辖”的类别与辨识

“指定管辖”，按照行政处罚法第二十五条第二款和新2号令第十三条、第十四条的规定，分为三种情形：一是“共同管辖”的争议处理；二是“移送管辖”的争议处理；三是非争议的案件管辖权处理。但无论属于哪一种，都是基于上级更大范围的地域管辖权。从地域管辖的角度，市场监管总局理论上具有对全国任何地方发生的属于市场监管职权范围的案件管辖权，而省、市、县也依次具有对本行政区域内发生的违法案件管辖权。

1、“共同管辖”的争议处理

共同管辖发生争议，且协商不成的，应当由提出争议的市场监管部门报请自己上一级市场监管部门指定管辖，争议各方可以各自分别报请，也可以协商由争议哪一方负责报请。报请应当逐级上报，不可越级。接到报请的上级，对超出自己地域管辖权的管辖争议，应当以自己的名义报请更上一级指定管辖，直到市场监管总局。

按照新2号令第十三条规定，当都有管辖权的两个或者两个以上部门发生共同管辖争议时，首先是“协商管辖”，实务中并不局限于实际发生管辖争议的部门之间进行协商。由于指定管辖是逐级上报的，因此管辖争议部门的上级，也往往会参与协商管辖，包括向对方的同级部门协商，避免管辖争议都到市场监管总局的层面。协商管辖，可以是各管辖一部分，也可以一方放弃由另一方管辖，总之以有利于案件查处为原则，有关争议方该妥协的必须妥协，为解决争议上级也有权决定下级放弃管辖权交由对方管辖。

商品包装物违法广告，生产地与销售地都是违法行为发生地，因此销售地与商品生产地对商品包装物广告存在共同管辖状态。须注意，《国家工商行政管理总局关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》（工商广字〔2016〕107号）只是明确，“商场(超市)等零售终端”经营者对涉案商品上架销售的展示，“不属于广告发布行为”，并不否定销售地对该包装物违法广告的管辖权。因而，当生产地与销售地对包装物违法广告案件发生管辖冲突的，争议提出一方可以报请指定管辖。比如生产地认为，为全案查处包装物违法广告，销售地的违法广告案也一并由生产地查处；反之，销售地与生产地管辖协商不成，认为涉案商品已查扣，并作了相关处理，不适宜将此移交生产地管辖，也有权报请指定管辖。

2、“移送管辖”的争议处理

共同管辖案件中，一方未经协商径直将案件移送另一方处理，引起的管辖冲突，不属于“共同管辖”冲突的指定管辖范畴。

按照新2号令第十四条的“市场监督管理部门发现立案查处的案件不属于本部门管辖的，应当将案件移送有管辖权的市场监督管理部门。”以及20号令《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十九条“收到举报的市场监督管理部门不具备处理权限的，应当告知举报人直接向有处理权限的市场监督管理部门提出。”等规定，案件移送（含案件线索告知）的前提是自己没有管辖权（含举报的处理权限）。违反新2号令第十四条以及第十三条协商管辖和指定管辖规定，擅自移送的，应当由擅自移送方承担相应法律责任。

擅自移送是指将自己有管辖权的案件、案件线索或者投诉举报，未经上级指定管辖，也未达成协商管辖共识，径直移送给共同管辖另一方处理的行为。擅自移送违反行政处罚程序规定，不产生管辖权（举报处理权限）转移的法律效力，无论受移送方是否退回，其处理职责仍在擅自移送方，发生复议诉讼，受移送方也不是适格的被申请人和被告。如前述的包装物违法广告，销售地以商场超市不是广告发布主体为由，将此移送异地生产地监管部门处理，或者网络交易平台所在地监管部门将平台内异地经营者网络交易违法行为移交该经营者所在地监管部门处理，都是此类“擅自移送”行为。需要指出的是，如果受移送方对擅自移送事项进行实质性处理，包括对举报人进行回复或者对被举报人实施针对性监督检查等，应视为同意接受移送，产生管辖权转移的法律效力。

新2号令第十四条的“受移送的市场监督管理部门对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖，不得再自行移送。”的规定，不能成为前述“擅自移送”推卸管辖责任的依据。这里的“对管辖权有异议”是指对移送方认为受移送方具有本案管辖权的异议，不含共同管辖中的冲突争议。比如甲接到举报，经核查认为自己对此案无管辖权，应由乙管辖，遂决定移送乙处理；乙接到后认为，对方搞错了，应该由丙或者甲自己管辖，但按照前述第十四条规定，乙无权直接向丙移送或者将甲移送退回，只能报请与丙或者甲的共同上一级市场监管部门指定管辖。这里的“指定管辖”不解决基于共同管辖引发的冲突，而是处理因“移送”而产生的该谁管辖的冲突。

“移送管辖”冲突，一般是受移送方管辖地域或者职权管辖范围发生变动，还有法律法规发生修改、废止等原因，从而导致移送方的误判所引起。因此，以自己没有管辖权为由将案件移送给其他市场监管部门，需要慎之又慎，一旦发生移送错误，应及时采取补救措施，且不可“顽固”坚持自己立场，否则容易影响市场监管部门查案的相互配合机制的顺畅运行。2号令第十四条的指定管辖，是最后手段，不是非要走到这一步。如果移送方已确认移错了，完全可以在取得受移送方谅解后撤回移送；受移送方发现移送方因情况不了解发生移送错误的，如果能够在本地解决的诸如管辖区调整和综合执法职权划转事项等，也可以不用退回移送方，更无需报请指定管辖，直接自己转交处理，并向移送方反馈即可。

3、非争议的案件管辖权处理

新2号令第十三条的“直接由共同的上一级市场监督管理部门指定管辖”，可以在没有发生管辖争议的状态下，上级依照其地域管辖职权主动指定某个下级全案管辖或者指定若干下级的分工案件管辖，后一种指定管辖，具有上级协调、指挥本辖区内下级机关办案的性质。此种情形指定管辖，不是因为管辖冲突，而是基于案件查办的需要，由上级指定某个或者某几个下级管辖的规定。被指定的下级机关，因指定管辖而产生新的管辖权，即原来按照地域管辖原则，并不发生在其管辖区内的违法行为，也因上级的指定管辖而产生管辖权。同时，鉴于上级已经确定本案违法行为的管辖权，原具有全部或者部分案件管辖权的其他非指定的下级机关自行丧失管辖权。所以这种指定管辖具有管辖权转移“功能”。

这类指定管辖，虽然是修订后《行政处罚法》第二十五条第二款新的规定，但并非新设，法律只是总结实践经验，将其从职级管辖中予以明确而已，因而实务执法中早已有之。吉林省长春市局查处的“中山盛仕铭”传销案，“2016年上半年，经吉林省工商局指定管辖，长春市工商局对吉林省范围内中山盛仕铭集团有限公司(以下简称盛仕铭公司)涉嫌传销案进行了查处。”应该就是此类指定管辖，即长春市局根据吉林省局的指定管辖，具有对盛仕铭公司在吉林全省传销行为的查处权，不论该传销行为是否发生在长春市行政区域内。

特别注意，新2号令第十三条的“直接由共同的上一级市场监督管理部门指定管辖”与第十五条第三款“下级市场监督管理部门认为依法由其管辖的案件存在特殊原因，难以办理的，可以报请上一级市场监督管理部门管辖或者指定管辖。”规定，虽有同一性，都会产生管辖权的转移功能；也有差异性，适用的情形不同。

新2号令第十三条的“指定管辖”是上级根据个案查处需要而作出的管辖决定，并非一定要下级报送，上级有权按照其收到的投诉举报或者其他部门转来的材料等直接作出决定；而第十五条第三款的“报请上级管辖或者指定管辖”则必须由下级报送。前一个是不论被指定的下级是否有管辖权，有多少管辖权，只要上级指定了即获得了管辖权，可以是部分，也可以是全案；后一个是下级具有管辖权，而出于某种原因不便行使管辖权，而报请上级处理，上级可以自己，也可以指定其他下级查处。

何为“存在特殊原因，难以办理的”？未见正式解释，一般理解“特殊原因”应包括办案公正性容易受到质疑、当地办案阻力较大、查办案件的资源严重缺乏、自身办案力量严重不足等等。实务中，反不正当竞争和反传销案、专利和商标侵权案、特种设备监管、三品一械（药品、特殊食品、化妆品和医疗器械）安全使用监管以及不良反应案件处理等，一般县级局力量有限，资源不足，管辖困难也是客观存在的。县级局盲目“自己扛”并不是有担当、依法履职的体现。

所谓公正性容易受到质疑，包括办案机关整体回避的问题。新修订的《行政处罚法》第四十三条以及新2号令等部门规章都有行政处罚的办案回避制度，但回避制度仅指向执法办案人员，而未包括办案单位。那么当办案机关出现与自身利益冲突的案件查处，应不应当回避呢？从行政处罚的公正原则和普世的法治原则而言，办案机关应当整体回避，即便具有案件管辖权，也应当报请上级处理。

A地的甲市场监管局，向B地的乙供应商采购了执法装备。后发现供应商提供的执法装备器材存在质量问题，经交涉不满意后，甲随即对乙供货商立案查处，并给予其高额罚款。乙供货商不服，提出了行政复议申请，称甲市场监管局是纠纷争议一方，自己做自己的法官违背法治原则，故其处罚应予以撤销。复议机关分析认为，甲作为A地域内的监管机关，对发生在A地域的违法行为具有管辖权，所以乙销售不合格产品行为属于甲“依法由其管辖的案件”。但甲作为与乙交易的一方，在发生交易纠纷时，实施对乙销售行为的查处，应属于“存在特殊原因，难以办理的”情形，依法应当报请上级处理。强行自己查处，不仅违背《行政处罚法》第四十三条办案回避的基本原则精神，也与公正执法背道而驰。因此，复议机关撤销了甲市场监管局的行政处罚决定。

六、“交办管辖”的辨识

新2号令第十五条规定“上级市场监督管理部门认为必要时，可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。”这个“交办管辖”也应当是基于上级的地域管辖权，所以后半句特别排除法定级别管辖的内容，即属于上级法定的级别管辖，上级不能交由下级办理，如反垄断的案件，被授权的省级局是不能交由市级或者县级局办理的。

一般理解上级交办的案件，是上、下级都有管辖权的案件，比如青岛市局发现在市北区的违法案件，从地域管辖角度，青岛市局与市北区局都有管辖权，故青岛市局将此案交由市北区查处，这是一点问题也没有的，但如果青岛市局将此案交由市南区查办，是否可以呢？从前述指定管辖的原则和新2号令第十五条第二款规定，应该是可以的，即市南区本来对本案没有管辖权，但因有市局交办产生了管辖权。由于青岛市局的管辖权大于市北区，故一旦市局自己查办或者交由市南区等其他局查办，市北区随即丧失对该案的管辖权。也因此，市局有权将发生在本市其他各县（市、区、旗）的同类案件，交由其中一个下级局查办，其他各局只有配合的份，而不能产生管辖权争议。上级交办或者非争议的指定管辖都具有下级代上级行使管辖权的性质，因而不局限于其自身地域管辖权。

此外，无论上级指定管辖，还是交办管辖，如果接受指定（交办）管辖的是省级局或者地级市局，还可以再指定、再交办其下级办理，除非上级明确不得再指定（交办）或者属于法定下级局没有管辖的。就个案而言，按惯例是一级指定（交办）一级的，总局或者省级局不可能直接指定（交办）县级局办理，比如浙江省局将杭州公司在宁波市发生的案件交由杭州市局管辖，杭州市局可以自己查办，也可以交由其下级局查办。这样的交办管辖，是有实案支撑，并经司法审查认可，并非笔者自己杜撰想象。

七、“特别管辖”规定与辨识

所谓“特别管辖”是指上级以规范性文件和部门规章的形式，进行抽象性预设的管辖规定，主要解决具有普遍性的“共同管辖”可能产生的管辖冲突。“特别管辖”源于制定者更大范围的地域管辖职权，故仍归于“职级管辖”范畴。“特别管辖”主要见于总局规范性文件和部门规章规定，但省级局，甚或市级局也有类似的特别管辖规定。法定“级别管辖”不属于本文所称的“特别管辖”。

新2号令第十条，关于网络交易案件的管辖规定；第十一条第一款，关于“大众传播媒介”违法广告案件的管辖规定；第十一条第二款、第三款，关于互联网违法广告案件的管辖规定，都属于“特别管辖”规定。

除规章规定外，地方局也有通过规范性文件形式，进行“特别管辖”规定，如《杭州市工商行政管理机关行政处罚实施办法》（杭工商法[2013]36号）第八条第二款规定“网店经营者住所所在地分局，发现该网店经营者有网络商品交易及有关服务违法行为的，可以直接查处。”这似乎“突破”了当时有效的原工商总局60号令《网络交易管理办法》第四十一条第一款的管辖规定，但事实并非如此。杭州市局也是平台所在地监管部门，故对平台以及所有平台内经营者违法行为均具有管辖权，据此杭州市局将自己管辖的杭州地区平台内经营者违法行为交由其下级局管辖，符合行政处罚程序规定。以此形成杭州地区的县级局具有直接查处在其地域内的网店网络交易违法行为，而无需平台所在地的县级局移交，以减轻当地县级局处理此类投诉举报的压力。

1、网络交易违法行为案件特别管辖

2019年1月1日，与《电子商务法》同日实施的2号令将“网络交易”，也称为“电子商务”。其第九条的规定，颠覆了原工商总局60号令《网络交易管理办法》对平台内经营者违法案件管辖的原则，即平台所在地监管部门不再“垄断”平台内经营者违法案件的管辖权，变平台所在地“垄断”管辖为双重管辖，并以平台内经营者所在地监管部门查处为主。所谓“电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”是保留了平台所在地的管辖权，只要满足“先行发现违法线索或者收到投诉、举报”条件，平台所在地监管部门仍负有法定处理职责。“可以”一词是相对于平台内经营者所在地管辖而言的，是一种他“可以”你“也可以”的双重管辖表述。“也可以”不能理解为监管部门具有选择管辖还是不管辖的权力，而是也有管辖权也有处理职责的意思。故平台所在地监管部门未经平台内经营者所在地监管部门同意，也无上级指定管辖，将“先行发现违法线索或者收到投诉、举报的”案件或者案件材料移送平台内经营者所在地监管部门处理，属于“擅自移送”行为，没有法律效力。

2021年3月，市场监管总局37号令《网络交易监督管理办法》正式出台，原工商总局60号令《网络交易管理办法》被明文废止，新2号令也将“电子商务”一词改为“网络交易”，就市场监管部门而言，两者并无实质差异。

关于新2号令第十条第二款平台内经营者的“实际经营地”，究竟如何辨识，在规章本身是找不到答案的，也未见市场监管总局有相应的正式答复解释。当时我们制定地方规章时，也遇到“实际经营地”如何辨识的问题，为此邀请法官、行政官、教授学者、律师以及一线执法者，进行了专题研究，从而形成杭州市政府令第325号《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第十二条第三款的规定“电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所、电子商务平台登记的经营地址以及其操作互联网终端运营网店的上网IP归属地址、发货地址、仓储地址等。”当然作为地方政府规章仅约束杭州地区，对其他地区只能做个参考。我们认为，“实际经营地”应该是法律概念，而非事实概念，故按照杭州地方政府规章的上述规定，颁发营业执照所在地的市场监管部门，以实际经营不在本地为由，不予管辖是错误的。我们把“营业执照记载的地址”放在首位，主要考虑即便经营者实际不在注册地，注册地也有职责去管辖其违反登记管理规定的行为，特别是网店虚拟场所登记，更需要注册地予以监管，如果注册地都可以放任不管，还能指望其他“实际经营地”监管部门实施有效管辖吗？还有“发货地址、仓储地址”也可能不是销售者的实际经营地，比如发货地是根据第三方指令操作的，与销售的经营者不是一个主体。因此，列明或者辨识“实际经营地”还是比较难的，需要综合考虑相关因素。

2、大众媒介违法广告案件特别管辖

新2号令第十一条第一款，有关大众媒介违法广告案件的特别管辖，源于原工商总局28号令第八条，具有延续性。“对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等大众传播媒介发布违法广告的…，由广告发布者所在地市场监督管理部门管辖。”须注意两个问题，一是发布者所在地是全案管辖，包括对广告主以及负有责任的广告发布者、广告经营者和广告代言人的行政处罚案件管辖。无论广告主、广告经营者或者广告代言人是否在广告发布者所在地。二是“广告发布者所在地市场监督管理部门”，不限于县级市场监管部门。按照《广告法》第六条“国务院市场监督管理部门主管全国的广告监督管理工作”“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作”的规定，《广告法》所指的“市场监督管理部门”包括市场监管总局以及地方县级以上市场监管部门。换言之，市场监管总局有权管辖全国各地大众媒介违法广告行为的查处，也因此市场监管总局具有法定职权，对违法广告案件的管辖作出特别规定。三是大众媒介广告，一般都处于全国发行发布的状态，如果按违法行为危害结果地论，全国2000多个市场监管部门都可能存在对某一违法广告的共同管辖权，所以确定广告发布者所在地管辖，等于清除了其他市场监管部门的管辖权，避免不必要的管辖权争议。

新2号令第十一条第一款的后半段“广告发布者所在地市场监督管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移送广告主、广告经营者所在地市场监督管理部门处理。”是管辖权转移的特别规定。本来广告主、广告经营者所在地市场监管部门对异地发布的大众媒介违法广告没有管辖权，但市场监管总局从有利于违法广告案件查处的角度，特别赋予广告发布者所在地市场监督管理部门有转移管辖权的职权，也就是说只有当发布地将违法广告情况移送给广告主或者广告经营者所在地监管部门时，该部门才产生或者说恢复管辖权。故按照新2号令第十一条第一款的特别管辖规定，对在电视台广播电台等大众媒介发布违法广告的广告主和广告经营者，其所在地监管部门，未接发布地监管部门移送，无权对本地广告主或者广告经营者进行立案查处，否则就是越权管辖，行政处罚无效。特别管辖规定高于一般的“违法行为发生地”管辖，故“违法行为发生地”不能成为其管辖的正当理由和合法依据。

前述第十一条第一款的后半段未表述对异地广告代言人广告违法行为的转移管辖内容，因而对广告代言人违法行为，应当由广告发布地市场监管部门一并管辖，即对广告发布者与广告代言人的广告违法行为，不得转移管辖，必须由发布者所在地市场监管部门自己管辖。

在原工商总局28号中的“移送”和“移交”是不同概念，“移交”是指自己有管辖权的管辖权转移作为，与“移送”自己没有管辖权不同。2号令与新2号虽仍然有此区分，但用词一律使用“移送”，因而此“移送”与彼“移送”还是存在差别的。

3、互联网违法广告案件特别管辖

互联网属于大众媒介，只是理论上判定的，互联网确有大范围传播的功能，但一般情况下，其传播信息范围还是有限的。网页浩海不仅是选择问题，在哪点击都非易事，即便有搜索引擎，也未必解决所有问题，这与广播电台电视台以及报刊媒介受众面显然存在很大差异。

新2号令第十一条第二款、第三款对互联网违法广告案件作了补充规定，即除遵守第一款一般规定外，也要遵守第二款和第三款的例外规定。

新2号令第十一条第二款规定“对于互联网广告违法行为，广告主所在地、广告经营者所在地市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”一是需要厘清与第一款的关系，第一款是原则，而本款是例外。互联网广告发布者所在地，仍具有全案管辖权，不因第二款有规定而丧失。互联网广告主、广告经营者所在地监管部门只是与广告发布者所在地监管部门“共享”管辖权而已，即无需发布地移送即具有管辖权，所以这是第一款的例外；二是广告主所在地、广告经营者所在地是有条件取得管辖权，即必须有符合先发现或者先收到投诉举报的前置条件。与发布地“共同管辖”发生冲突争议的，应当按照新2号令第十二条和第十三条的规定执行；三是广告主所在地、广告经营者所在地不具有全案管辖权，只能管辖在其辖地的广告主、广告经营者，无权管辖异地广告发布者和广告代言人，即便广告代言人在其辖区内也如此。

新2号令第十一条第三款“对广告主自行发布违法互联网广告的行为实施行政处罚，由广告主所在地市场监督管理部门管辖。”也与第一款有联系。“广告主自行发布违法互联网广告”，如果有广告经营者（广告主自行发布广告，不存在广告发布者这一主体，广告主不兼具广告发布者的责任义务）的，应当由广告主所在地市场监管部门一并管辖，并不受第二款的约束，即广告经营者所在地对广告主自行发布违法广告案件的广告经营者违法行为，没有管辖权；广告主所在地监管部门也不得将广告经营者的违法行为移交其所在地监管部门处理。如上海市局查处的“你的肚子是被我们搞大的”上海广发银行自行发布的违法广告案，就是广告主与广告经营者一并查处的，不论广告经营者是否在本地。

新2号令第十一条第二款和第三款源于工商总局87号令《互联网广告管理暂行办法》第十八条，两者之间没什么差异，也无需考虑如何适用问题。

另，新2号第十一条中的“投诉”，与《广告法》第五十三条中的“投诉”以及2号令第十八条的“投诉”具有一致性，但不等于市场监管总局20号令《市场监督管理部门投诉举报处理暂行办法》所指的“投诉”。按照20号令第三条第一款的规定，20号令的“投诉”具有特定含义，是专指消费者因与经营者发生“消费者权益争议”而请求行政部门处理的行为。从新2号令将“投诉、举报、其他部门移送、上级交办等”均作为发现违法行为线索的案件来源，也足以说明此“投诉”与“举报”等就案件查处而言无实质差别。因此在案件查处中，不要刻意去区分是否立案，是投诉还是举报，只要指向经营者违法的，都应按行政处罚程序进行核查。唯有属于消费者权益争议的投诉，才应当按20号令规定的程序办理。20号令的举报“处理权限”与2号令、新2号令的案件管辖规定具有一致性，故只要涉及经营者违法的事项处理，都应自动向新2号令程序站队，这样不会导致管辖和程序出现问题。

4、网络食品安全违法案件特别管辖

原食药总局27号令《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条对网络食品安全违法行为案件的管辖作出了规定，应该说主要不是特别管辖规定，而是“违法行为发生地”管辖的细化规定，这也许是2号令以及新2号令未将其管辖内容列入“特别管辖”范围的原因吧。

根据市场监管总局31号令已修订的原食药总局36号令《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十三条第二款“本办法对网络餐饮服务食品安全违法行为的查处未作规定的，按照《网络食品安全违法行为查处办法》执行。”的规定，违反该令的违法行为案件管辖，与原食药总局27号令一致。

原食药总局27号令第二十一条分为四款，第一款关于平台经营者网络食品安全违法行为的管辖，此仅限于平台自身的食品安全违法行为，主要应是违反《食品安全法》第六十二条规定，未尽实名登记和查验义务的问题。平台自营的食品销售，平台应视为入网食品生产经营者，不属于本款管辖情形。

第二款是对平台分支机构，即“分平台”的案件管辖，规定为平台所在地监管部门也可以管辖分平台的违法行为，这个与第一款关联，属于例外规定。实践中分平台不具有独立性，实际起的也是辅助作用，由平台所在地管辖，应该符合有利于案件查处的管辖原则，但分平台处于异地，违法行为并不发生在平台所在地，此时规定由平台所在地管辖，具有特别管辖性质。分平台所在地作为违法行为发生地，自然也有管辖权。两地“共同管辖”发生冲突的，按食药总局27号令第二十二条，或者新2号令第十二条和第十三条规定执行应该没有问题。

第三款是“对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处”的管辖，这个比较复杂。首先何为“入网食品生产经营者”？理解上应当包括除平台与分平台经营者以外的，其他从事网络食品交易的食品生产经营者，均属于“入网食品生产经营者”，包括平台内食品生产经营者，自建网站的食品生产经营者以及具有“双重身份”的自营食品的平台经营者和其他网络食品生产经营者。分为有证和无证两类管辖，有证的由经营者所在地或者生产经营场所所在地市场监管部门“共同管辖”；无证的由经营者所在地与实际生产经营地“共同管辖”。至于“经营者所在地”“生产经营场所所在地”和“实际生产经营地”的认定，应当以《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》的“一企一证”“一地一证”等食品安全相关管理规定为依据。

第四款是危害结果地管辖，“因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。”这里将“违法行为发生地”与“违法行为结果地”并列，与公安部149号令的“行为地”具有相同的理念认识，对这个问题已前述。按本款规定，违法行为结果地的监管部门有权管辖发生在其地域内的导致“食品安全事故或者其他严重危害后果”的网络食品案件。如A地的消费者，在B地的网络平台上购买了，由C地食品经营者在平台销售的问题食品，而问题食品是由D地经营者生产。消费者在A地食用发生食物中毒，那么消费者有权向A地市场监管部门投诉举报。A地市场监管部门有权查处C地食品销售者，也可查处D地生产者，不论经营者是否在其辖区。如平台违反《食品安全法》第六十二条规定，未尽审查责任义务和报告义务，与问题食品销售关联，致使发生食物中毒等食品安全事故的，A地市场监管部门亦有权直接查处B地的平台经营者。A地市场监管部门依照食药总局27号令第二十二条规定，最先立案取得管辖权，可以请求平台B或者销售者C或者生产者D所在地监管部门予以协助。按《行政处罚法》第二十六条的规定，相关地市场监管部门接到A的协助通知，“应当依法予以协助”，包括调取相关交易数据、生产销售额等证据、询问相关人员等。如此说，并不等于A地具有处罚B、C、D三处经营者的全案管辖权，A只能管辖一个涉案经营者，而非全部涉案经营者。管辖的顺序是C或者D、B，找到销售者C或者生产者D了，就不能再管辖平台B；管辖C就不能再管辖D了。其他应该通报当地监管部门处理。

按照《电子商务法》以及《网络交易监督管理办法》的相关规定，网络食品销售，包括网络订餐服务也属于电子商务（网络交易）范畴。但食品安全由《食品安全法》专项规范，因而网络食品安全问题，不完全归属于网络交易监管，特别是食品安全方面的监管，应当按照《食品安全法》及其配套的实施条例、部门规章执行。属于地方食品安全管理范围的，还受地方法规和规章的约束。故网络食品安全监管的案件管辖，应当按照原食药总局27号令的管辖规定执行。

2号令及新2号令的管辖规定，未顾及食药总局27号令的管辖规定，不清楚出自什么原因。按照“法的特别规定优于一般规定”的法律适用原则，新2号令未作规定或者与食药总局27号令同一事项规定不一致的，应当按照食药总局27号令规定执行。当然还有一个问题，新2号令对食品安全的专项管辖规定而言是一般规定，但新2号相对于食药总局27号令是新的规定，当新的一般规定与旧的特别规定冲突时，如何适用只有总局自己解决了。在总局未明确前，适用食药总局27号令的特别管辖规定应该是合适的。

市场监管的地域管辖和职级管辖辨识大致上就这些内容，但管辖还是有其复杂性，大概率一般性的认识，可以解决大部分问题，但有些问题还需要深入研究。鉴于篇幅，有关企业（公司）异地经营的管辖、委托加工的管辖以及网络传销案件的管辖等辨识，还需要时日续写。笔者希望本文以及后续的文章，对各地执法具有一定参考借鉴作用，如有什么不当之处，敬请批评指正！