专家解读《加快完善市场主体退出制度改革方案》

　　7月16日，国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》。《方案》确定了我国市场主体退出制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，明确完善各类退出方式的制度建设任务以及相关的权益保障机制和配套政策，对于促进市场主体优胜劣汰、推动经济高质量发展和建设现代化市场经济体系具有十分重要的意义。

　　市场经济基本规律的集中体现

　　国家发改委政研室副主任孟玮认为，市场主体退出是市场机制优胜劣汰的必然结果。当前，在我国市场退出实践的过程中，面临的突出问题主要是市场主体退出渠道不通畅、激励约束机制不健全、配套措施不完善、退出成本比较高等，使得退出的市场主体比例明显偏低，从而影响市场机制作用的发挥，也不利于实现资源的有效配置。

　　中国人民大学法学院教授王欣新认为，完善市场主体退出制度，是健全完善市场经济体制、优化资源配置的关键环节之一。商品经济是通过商品交换实现商品的价值与使用价值，所谓商品交换就是资源的配置。商品交换需要通过一个适当的场所（有形的或无形的）以顺利完成商品的交易行为，这个场所应当对所有参与主体都是公平、平等、开放的。市场主体能够自愿、高效地实现商品的等价交换，在广阔的领域有充分的机会与渠道，迅速、准确地反映社会对商品的需求，并通过竞争机制在诚实信用的基础上有序寻求商品真实价值的实现，进而容纳商品交换关系的总和，这就是市场。市场是实现资源配置的最佳场所，通过市场进行的商品交换是资源的最佳配置方式。所以商品经济的本质就是市场经济，市场经济是商品经济运行与实现的基础。市场中的商品交换离不开市场主体的进入与参与，同时通过市场的优胜劣汰竞争机制实现市场主体规范退出。

　　王欣新认为，市场的准入与退出，是市场主体参与商品交换活动必然要经过的两个环节。市场的准入，解决市场主体取得进入市场资格的实体条件与程序条件问题，通过国家相关的审核和登记程序，从法律上确认市场主体的资格。市场的退出，则是解决市场主体在结束经营或经营失败后，如何规范、有序、高效、低成本地离开市场，并对其原占有社会资源再度优化配置，同时为那些面临退出困境但仍具有挽救希望与挽救价值的主体设置救助渠道，使之涅槃重生，继续生存。

　　中国政法大学研究生院院长李曙光教授认为，市场主体的退出在市场经济体制中具有举足轻重的地位，是市场经济本身的重要环节和必然要求，也是市场经济基本规律的集中体现。通过退出市场，陷入困境的市场主体释放被自身占据的生产资源和要素，在价格规律的引导下，重新完成生产资源和要素的优化配置。正如人有生老病死一样，企业的诞生、成长、运行和消亡也是其发展的必然过程。只有及时有效地将不合格的市场主体淘汰出局，才能确保对社会资源的有效利用。自2015年年底中央经济工作会议提出要进行供给侧结构性改革以来，市场主体的退出问题就成为中国经济改革中的一个焦点、难点和痛点问题。

　　中国人民大学法学院教授徐阳光认为，建立现代化经济体系本质上是一场自我革命，要求我们在构建市场准入规范、市场监管到位、竞争公平有序、市场主体优胜劣汰的市场经济体制过程中，敢于厘清政府与市场的关系，敢于直面政府以前的缺位和越位现象，在尊重市场自我调整的基础上，对市场发展中的公权力进行合理调整。近年来，党中央、国务院在市场准入、市场监管等领域进行了大幅度的改革优化，成效显著。然而，市场主体的优胜劣汰机制依然不够健全，现有制度存在较大的不足，一些应当建立的制度还没有建立起来，既制约我国市场主体充分竞争和健康发展，也影响到国际组织和外国政府对我国市场经济地位和营商环境的评价。

　　《方案》的重要意义

　　李曙光教授认为，《方案》的印发具有四大意义。第一，《方案》对深化供给侧结构性改革和建设现代化经济体系具有特殊的价值和意义。目前我国供给侧结构性改革已取得初步成效，但还需要不断深化和推动。完善市场主体退出制度，提高市场出清效率，清扫市场信用垃圾，对于推进供给侧结构性改革、建设现代化经济体系具有不言而喻的意义。第二，《方案》具有很大的制度价值。《方案》提出，完善市场主体的多项市场退出制度，规范市场主体退出方式，健全清算注销制度，完善破产法律制度，完善特殊类型与特定领域退出制度。《方案》在促进“法庭内”退出制度完善的同时，也就“法庭外”退出制度的完善提出具体举措。第三，《方案》具有科学性价值，强调在市场主体退出方面要有整体性的制度安排。市场主体优胜劣汰是市场经济的必然规律，市场主体的退出是市场经济本身的重要环节和必然要求。任何市场主体都可能会退出市场，这就需要一套健全的市场主体退出制度来予以保障。《方案》不仅关注企业市场退出制度的完善，也非常关注自然人、非企业法人、非法人组织等其他市场主体退出制度的构建，实现对各类市场主体的全覆盖。第四，《方案》对《企业破产法》修改具有重大意义。法律要适应并服务于经济社会的发展。我国现行《企业破产法》至今实行12年，已不能完全满足现实需要。修改完善《企业破产法》，能够使之更好地服务于“僵尸企业”处置和供给侧结构性改革，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，同时也要兼顾债权人、债务人、职工和其他利益相关者的利益。应当说，《方案》对于下一步《企业破产法》的修改工作具有推动意义。

　　国家发改委政研室副主任孟玮认为，《方案》具有重要意义。第一，有利于深化供给侧结构性改革。《方案》对有效破除低效无效市场主体退出难题、推动低效无效市场主体退出，作了全面制度性安排，将为推进优化存量、防范化解产能过剩、加快“僵尸企业”出清等供给侧结构性改革任务创造良好的制度环境，有力推动资源配置效率、生产率和潜在增长率的提升。第二，有利于优化营商环境。近年来，我国营商环境明显改善，但破产制度相对滞后，在世界银行营商环境评价中的排名明显低于总体排名，成为营商环境中的短板。《方案》提出，进一步完善我国破产制度的具体举措及分步推进建立自然人破产制度等重大改革任务，将使我国破产制度更加适应经济发展和社会进步的需要，对完善营商环境发挥更大作用。第三，《方案》有利于完善社会主义市场经济体制。与近年来我国在市场准入等领域取得的显著改革成效相比，市场主体退出方面的制度供给明显不足。《方案》明确了建立全面覆盖各类市场主体退出制度体系的目标，提出优化退出方式、完善退出程序、提高退出效率的一系列措施，将推动社会主义市场经济体制的完善，为市场机制在资源配置中发挥决定性作用，奠定更为坚实的基础。

　　徐阳光教授认为，市场经济体制要求市场主体公平竞争，优胜劣汰。其中，允许各类市场主体适用统一规范的市场退出程序，本身就是公平竞争的体现，也是优胜劣汰的应有之义。《方案》以市场退出事由为分类标准，据此构建统一适用于国有企业与民营企业、法人组织与非法人组织、自然人的市场退出制度，体现了公平竞争的理念，也必然会推动优胜劣汰，市场退出机制更加完善，进而弥补市场经济体制改革中退出制度欠规范的短板。此外，《方案》基于金融风险防范的考虑，对金融机构等特殊主体、特定领域的市场退出问题作了专门规定。《方案》也为大众创业、万众创新提供了更好的制度保障。《方案》针对法人组织、非法人组织、自然人等不同类型的市场主体，设计统一规范的市场退出程序。对于企业组织，强调市场主体退出程序启动的及时性、程序推进的有效性，注重企业主和企业两者之间债务的有效隔离；对于自然人，提出建立个人破产制度，加快推进落实统一财产登记制度和个人征信制度，规范催收债权行为，实现合理免责。这些重要举措，无疑会对创业投资行为产生积极的引导作用，也将增强创业者的风险预期防范意识和“东山再起”的信心，塑造新时代的企业家精神，进而推动大众创业、万众创新政策更好地实施。

　　《方案》的突破和亮点

　　李曙光教授认为，从《方案》的具体内容来看，主要有五大突破。第一，《方案》对市场主体退出制度改革更加强调市场化、法治化原则。《方案》提出，在市场主体退出制度改革过程中坚持约束和激励并举，是市场化改革的重要体现，而不再以强制性的行政和计划手段为主要方式。市场退出要坚持法治化原则，市场经济本质上是法治经济，市场经济的发展繁荣离不开完善的制度体系。完善市场退出制度的改革思路在本质上就是坚持市场经济与以法治国的理念，依据并坚持市场经济的基本规律，为市场主体提供退出通道，用法治思维和法治方式履行政府职能，真正实现市场化出清。第二，《方案》结合世界银行的营商环境评价指标，对标优化营商环境，对于激发市场主体活力，有效配置市场资源具有重要意义。《方案》提出，完善破产程序启动与审理制度、建立预重整与庭外重整制度、完善破产重整制度、建立破产简易审理程序等一系列改革举措，可以说是对世界银行营商环境评价指标的一种回应，体现了中央对不断优化营商环境的态度和决心。第三，《方案》强调，要完善市场主体退出中几个非常重要的制度，特别是要构建和完善自然人破产制度、特殊主体破产制度和“法庭外”退出制度。第四，《方案》提出，健全市场主体退出甄别和预警机制，完善市场主体退出关联权益保障机制，完善市场主体退出配套政策等一系列辅助制度的构建措施。第五，《方案》在制度实施的诸多重大配套制度方面有突破。

　　徐阳光教授认为，《方案》在体系上较好地反映了市场主体退出的规律，对我国现行制度存在的问题提出了有针对性的解决方案，强调市场主体退出的外部效应、改革方案的体系化构建以及改革要求的可行性。一是市场主体退出的方式。《方案》依据《公司法》和《企业破产法》等法律法规的规定，将退出事由分为自愿解散退出、强制解散退出和破产退出。同时，根据实践中因公共政策导向和主体违法等特殊情形及强制注销改革的试点情况，提出要“研究建立市场主体强制退出制度，完善相关法律法规，对因经营异常、违法失信而被吊销营业执照、责令关闭的企业和个体工商户等市场主体，依照法定程序实施强制退出”。这种分类既考虑现行立法规定的合理逻辑，也关注实践中退出方式改革试点的情况，为市场主体退出程序的优化设计提供了改革空间，具有现实可行性。二是关于破产法律制度的完善。破产程序是市场主体退出方式中最为规范和严格的法律程序。《方案》提出，要“完善破产法律制度”，对陷入财务困境但仍具有经营价值和再生希望的企业，支持债权人、债务人及利益相关方利用破产重整或庭外协议重组等方式进行困境拯救；对丧失经营价值和再生无望的企业，及时通过破产程序实现市场出清。三是特殊类型市场主体的退出。《方案》提出，要“建立健全金融机构市场化退出机制”“完善国有企业退出机制”，还特别指出要“健全非营利法人和非法人组织等退出机制”，要参考企业法人破产制度，推动建立非营利法人、农民专业合作社、合伙企业等非法人组织破产制度。