检验检测认证机构整合模式分析

当前，按照整合工作的总体部署，各地进行了大量的整合改革实践，取得了积极的改革成效，但是整合模式尚未取得共识，各地做法差别较大，整合实效与国家的整体战略要求还有一定的差距。本文对现有检验检测认证整合模式进行了梳理研究，分析其中利弊，以期对今后检验检测认证机构的深化改革提供参考。

一、检验检测认证整合模式分析

(一)概述

检验检测认证机构整合理论上存在三种可能的方向：一是保留事业单位属性且强化其公益性，建成纯公益的政府技术机构;二是转企业，让机构充分参与市场竞争，组建国有或混合所有制的检测认证集团;三是在保持公益和市场属性的前提下，由目前行政化事业单位向专业化、社会化、市场化事业单位转变，待条件成熟时再发展为具有公益性的社会组织或法定机构。

各地检验检测认证机构整合在实践中也基本基于以上三个方向进行尝试。总结各地整合改革的实践，可概括为整合和改制两大类八种类模式，其中整合可细分为纵向整合、横向整合、纵横向整合和联盟四种模式，改制包括纯公益、整体转企、部分转企、法人治理结构改革四种模式。值得注意的是，四种改制模式，往往是在完成阶段性整合后才开始实施的，即整合优先于改制。可以预见，在完成多轮整合、改制后，全国检验检测认证行业将发生巨大变化，公益性技术机构(实验室)、国有或混合所有制企业、非营利性社会组织这三种性质的检验检测认证机构将同时存在。

(二)整合类四种模式比较分析

1. 纵向整合

纵向整合指省内同类型技术机构跨行政层级整合。整合后，市、县技术机构由市县质监局划归省级技术机构统一管理。如广东和广西检验检疫技术中心等在各地市成立分中心，对各分支机构技术中心进行统一规划管理;又如广东、湖北等10省特检通过纵向整合，实现“全省一盘棋”。该类整合业务联动优势初显，有效解决了恶性竞争问题，增强了服务效能，并在大型检验项目的服务能力上实现了质的突破，业务得到快速拓展。省级层面向下纵向整合，对于改变“小散乱弱”现状意义重大，其效果也得到实践的证实。

2. 横向整合

横向整合是指通过对本市或县隶属于不同部门或行业的技术机构的整合，建立统一管理的公共检测服务平台，实现基础检验全覆盖。例如，湖北省京山县12家公共检测机构整合为京山县公共检验检测中心，解决了过去各部门有的“有设备没人才”，有的“有人才没设备”的问题，同时大幅度增加了检测项目，做到人尽其用，大大提高效率。这类整合带来的益处是整合后效率提高，检验检测公益属性得到加强。横向整合要求地方政府切割合并不同行政部门资源，需要强有力的地方政府意志推动;目前已开展的横向整合均保留事业单位性质，这对政府长期财政支撑能力也是一个考验。

3. 纵横向整合

纵横向整合是指市县两级、不同部门和行业的检验检测资源的整合，例如，辽宁省盘锦市整合市县区疾控、食药监、质监、农委等七个部门产品检验检测资源，组建盘锦检验检测中心，在全国首创跨行政层级和跨部门的整合。整合后，检测中心基础设施和硬件建设明显增强，实验室布局合理、流程科学，人力资源同步提升，专业结构得到优化，技术能力不断加强。该模式涉及不同行政层级、不同部门检测人财物资源的切割，需要地市政府更深入、更强有力的统筹协调。与横向整合和纵向整合相比，该模式难度更大，但资源整合更为彻底，有利于实现市、县两级检测资源的优化配置。

4. 联盟模式

联盟模式指由一家技术机构为主导，在政府、企业、学校、协会之间结盟，以各自实验室为基础，发挥业务优势，搭建功能互补、协同发展的公共检测服务平台。例如珠海检验检疫局以自身实验室为基础，以原质检总局掌握的信息资源为依托，联合政、学、商六家单位共同设立珠海进出口公共技术服务平台，面向广大外向型企业提供公益性、综合性的非营利技术服务，实现技术研发集约化，发挥资金杠杆作用，起到“四两拨千斤”的功效，带给企业更多实惠。该模式是一种浅层次整合，并不改变各机构人财物的独立性。对于初期整合单位属性不一、市场能力差异较大的检验检测认证机构有一定的参考价值，对于已经进行了多轮整合后再进一步通过实现信息共享、资源共享提高检验检测效率也有借鉴意义。

总体上看，整合有利于改善技术机构“小、散、乱、弱”现状、减少内耗和促进发展。就整合难度而言，整合涉及面越广、涉及职能部门越多，难度也越大;就整合的效果而言，整合层面级别越高、涉及面越广的整合效果越好，如省一级层面的纵向整合要比县一级层面整合影响力大得多，对于检验检测认证能力的提升也越大。另外，联盟模式触动层面较浅，影响最小，但能够为下一步的横纵向整合奠定基础，或许也是未来多轮整合后实现进一步资源汇聚和效率提升的重要路径。

(三)改制类四种模式比较分析

1. 纯公益模式

纯公益模式即将技术机构划为参公或全额拨款事业单位，其优势是能较好地维护国家技术权益和支撑政府开展质量治理，但缺乏活力和效率不高的弊端也非常明显。检验检测认证机构走纯公益模式，放弃市场后带来潜在的人才流失可能进一步削弱技术机构的支撑能力。这就需要审慎区分检验检测认证业务，确实不能或不宜由市场配置资源的，应采取纯公益模式，非公益属性的业务应避免纯公益化。检验检测认证市场的发展已经表明，由于外资机构有丰富的市场化运作经验，企业化管理效率高，资金和技术雄厚，因此在短短十几年中，便以占我国检验检测认证机构0.8%的数量比，占据了市场份额的8%。如果我们在改革中简单强调公益而忽视市场，或者不敢参与市场竞争，最终将在市场中一败涂地。而且，技术机构若全盘公益化，不仅要消耗大量政府财政，且会因政府财政保障过大，保障力度削弱且不及市场保障，导致机构不思进取和人才流失，最终削弱技术机构的技术服务能力，侵蚀检验检测认证机构的权威。因此，检验检测认证机构整合应避免简单公益化，但在计量、标准以及涉及重大国家和民生安全检测领域酌情设置纯公益技术机构，仍为必要。

2. 整体转企模式

整体转企模式是将技术机构整体推向市场，其优势在于能先一步接触市场，使技术机构打破区域限制抢占市场。此外，还可以引入民间资本，获得资金支持，为组织的快速扩张打下基础。整体转企目前主要是部分中字头机构和山东特检在进行尝试。不过，整体转企模式争议也很大，主要是可能导致潜在国有资产流失以及由此引发的不公平现象，尤其要警惕进行混合所有制改革后，企业及相关管理层获得的超额回报很大程度上是依赖国有资产盘活增值。不过，将部分重复建设严重、市场化程度较高的检测和认证机构整体转企，抢占当前难得的市场机遇，仍值得尝试。

3. 部分转企模式

部分转企模式是在对技术机构现有资源筛选的基础上，将部分市场化前景较好的资源、业务推向市场，进行企业化运作。部分转企是在厘清职责的基础上，对机构现有资源进行梳理，习惯上将公益性业务保留，将市场化运作较为成熟或前景较好的业务切割出去，如浙江质检就拆分为公益性的浙江质量安全检测研究院和市场化运作的浙江方圆集团，重庆质检院将部分市场化竞争充分的业务进行改革，引入社会资本，获取了较好的经济效益和市场发展。部分转企模式优势在于剥离出来的商业化业务较早融入市场，抢占先机;同时，保留了公益性职能机构，兼顾了机构原有的公益属性。不过，部分转企模式也面临着政府实验室和企业之间业务如何准确切割的难题。由于市场前景好，切割时企业往往能带走优质的设备、员工和资质，在操作中已经引起很大的争议。如果切割时偏向企业，不仅会大大削弱政府监管的技术支撑，侵蚀国家质量技术基础，在欠发达地区，还可能导致基础公共服务难以保障。在这一点上，医疗、教育事业单位改革中过度市场化和带来的资源分布不均等新问题，已经为我们敲响了警钟。但无论从改革方向上看，还是从改革路径选择上看，应积极鼓励部分检验检测认证机构部分转企，进行必要的市场化运作，在此基础上进行市场化整合，形成市场合力，从而做强做优做大检验检测认证机构。

4. 法人治理结构改革模式

法人治理结构改革模式是在不改变事业单位属性的前提下，致力于将当前行政化事业单位向专业化社会化市场化事业单位转变，待条件成熟时再转变为具有公益性的社会组织或法定机构。从发达国家经验来看，检测认证社会组织在质量共治体系中发挥着重要作用，如德国的标准化统筹工作，主要由德国标准化协会(DIN)主导，DIN组织制定的标准就是德国国家标准。英国的BSI、美国的ANSI、UL和德国的TUV的运作也基本类似。相对于检测企业，专业技术型的社会组织不以超额回报为目的，具备公益属性，更容易获得客户和社会的认同，并形成较高的社会公信力。随着品牌的建立和业务的成熟，相关社会组织还可以下设检测企业，组建集团公司。深圳前海管理局、广东特检院的改革实践，进一步证明这一改革方式是完全可行的。

法人治理结构改革模式的要义在于整合后维持现有事业单位属性不变，主要着力于通过内部改良，改掉不适应市场和新形势需求的内部机制，外部则逐步与政府脱离行政隶属关系，改善外部环境。法人治理结构改革模式的优势在于强化机构现有公益职责、激发市场发展活力的同时，能兼顾机构现有公益职责和市场发展需求的同时，最大可能实现改革的平稳推进，既不用担心国有资产流失，也不会有资产切割和资质去向等难题。此模式的瓶颈是当下社会组织的相关支撑法律法规不够完善。

二、改革目的再分析

(一)进一步认识国家推动检验检测认证整合的重要意义

检验检测认证技术机构整合改革，是党中央和国务院全面深化改革、加快转变政府职能的一项重点任务。检验检测认证是质量社会共治的技术支撑，是社会信用体系中不可或缺的组成部分，是维护我国市场技术权益的制度性安排。从长远看，发展好检验检测认证现代服务业是社会主义市场经济的内在需求。从现实看，我国的检验检测认证机构尚处于发展初期，“小、散、弱、乱”问题突出，体制机制僵化，行业壁垒较多，具有国际竞争力的本土品牌匮乏，难以适应现代市场体系和转变政府职能的要求。另外，检验检测认证机构掌握有大量信息数据资源，是我国经济安全的重要构成。因此，做好整合工作既要解决现实问题，又要着眼长远，充分发挥市场在检验检测认证资源配置中的关键作用，夯实国家质量技术基础，做大做强做优检验检测认证机构，培育一批具有国际影响力的检验检测认证集团，最终形成我国布局合理、实力雄厚、公正可信的检验检测认证服务体系，发挥第三方检验检测认证在促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的重要作用。

(二)进一步认识质检检验检测认证整合的必要性和重要性

检验检测认证机构通过整合做强做优做大，不仅仅是机构自身发展的需要，还是政府履职乃至维护国家安全的需要，是中国谋求质量强国的必然要求。我们要站在国家治理改革和经济发展大局高度来审视检验检测认证机构改革，谋划改革蓝图。一方面，检验检测认证机构行政化倾向严重，发展机制体制落后，技术和服务能力不强，维护国家市场技术权益能力和作用发挥不足，亟待通过改革做强做大;另一方面，随着国内检测市场开放，国际上知名机构的产品检测机构如瑞士SGS、法国BV、德国TUV、美国的UL、英国Intertek等凭借其丰富的经验、雄厚的资金灵活的机制、充足的技术储备，在较短时间内就成为国内市场的领军力量，加上民营检测机构的夹击，对国有质检检验检测认证机构发展产生巨大压力。检验检测认证机构整合，正是在此“内忧外患”背景下开展的。检验检测认证机构整合，目的只有一个，即“保安全，促发展”，通过释放活力，做强做优做大，更好地维护国家质量技术权益和服务经济发展。

(三)进一步认识检验检测认证整合对质量管理工作的重要性

检验检测、认证认可与计量、标准构成了国家质量技术基础，而国家质量技术基础从技术角度为国家质量体系建设和质量能力现代化提供了不可替代的支撑，国家质量技术基础体现了质量管理部门特色，更是质量管理部门充分履职的有力保障。因此，既要把发展我国检验检测认证服务业作为国家质量发展战略的重要基础，也要把检验检测认证服务业的发展作为质量管理部门作用发挥的重要抓手。我国的大多数政府类检验检测认证机构作为“技术执法”的重要依托，历经多年发展已经在我国检验检测认证行业汇聚了大量高端人才，设备先进、技术能力较强，具有了相当的竞争力和技术优势。在此轮检验检测认证整合工作中，应深刻领会其对于保障国家质量管理工作履职尽责的深远意义，充分利用检验检测认证整合对夯实国家质量基础设施的重要战略机遇，依托优势，主动作为。

三、更好推动检验检测认证机构整合的建议

(一)发挥既有模式的示范引领作用

在确立整合基本原则的基础上，要突出改革灵活性原则，确保改革路径的多样性和政策的灵活性，明确改革的三种方向选择，充分考虑历史情况和各地实际情况，不搞“一刀切”，提倡因地制宜、因时变通。相关部门要对相关模式进行示范推广，让相关主体权衡不同改革模式的优劣，酌情选择适合本地、本行业的改革模式，并进一步接受实践的检验。同时，鼓励部分地区和机构先行先试，大胆创新，力争提供更多改革样本。

(二)解决政策层面困境和瓶颈

一是对于能研究解决的问题宜加快研究，统一意见，出台相关指导性文件。如借鉴欧美经验，国家研究制定政府参公管理技术机构(政府实验室)的边界，以便在特种设备、计量等涉及公共安全等领域，保留若干国家级政府实验室，允许部分基础性研究技术机构保留纯公益属性，以满足维护国家权益和政府核心社会监管需求;对国有检测认证机构在进行分流时相关资质去向等不可回避的难题，进行广泛讨论和统一研究，给出明确指导意见。

二是对于改革中涉及的法律法规立改废等法律和制度层面的问题，应区分轻重缓急和条件成熟情况，积极推进，为改革争取空间。如人员身份变更、社会保障、养老医疗相关的法律法规修改，尤其是社会组织法律地位和制度设计立法工作和分配制度改革，涉及人大、民政、编办、社保等部门，应积极协调争取，为改革创造制度条件。

作者：

国家质检总局发展研究中心 姚雷 李桐

广东省质量技术监督局 郭幸妮

广东省标准化研究院 陈学章