探寻检验检测认证的市场化发展之路

　　木青写在前面：《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》发布已满 3 年，在通知提出的“扎实推进业务相同或相近的检验、检测、认证机构整合工作”的具体意见指导下，检验检测认证机构纷纷投身于改革浪潮中，已取得了一定的改革成果。回顾改革历程，让我们看看 2014 年大咖说了什么。本篇文章首发于 2014 年 7 月，如今读来仍具有指导意义。

　　2014 年 3 月 11 日，国务院办公厅转发了中编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》，提出了“扎实推进业务相同或相近的检验、检测、认证机构整合工作”的具体意见。通知发布恰逢“两会”召开，“两会”期间所传递出强烈的国家经济体制、政治体制等方面一系列改革信号，也印证了作为现代服务业代表之一的检验、检测、认证机构整合改革已势在必行。而从整合这一“石”更是激起了各方对于检验检测认证制度改革及未来发展方向思考的千层“浪”。时值“发展初期”，我们如何识别在新的历史条件下实施改革的“红利”所在?“转企改制”，国有机构能否与政府在经济利益上实现本质的“界限清晰”?“市场驱动”，检验检测认证行业内充分的市场竞争格局能否真正建立?“做强做大”，又将如何靠合理的机制避免形成新的行政干预体制垄断?下面分几个方面谈谈对于改革的想法与认知。

　　01 重新识别发展的“红利”

　　所谓红利，实际上是指一个国家或地区在特定发展阶段所具有的发展优势，以及利用这种发展优势所带来的好处。推而言之，对国家和地区如此，对行业亦是如此，以机构整合带动改革的目标，无非就是要探寻行业持续、健康发展的最新、最大优势所在。伴随国家治理机制和产业结构的转型升级，现代服务业的地位日益凸显。尤其是在当前国家推动实体经济稳步升温的局面下，检验检测认证行业也将是能够反映实体经济复苏效果最敏感指标之一。那么当前，检验检测认证的发展优势究竟有哪些?

　　1、市场经济发展的红利

　　市场经济发展过程中，市场主体能够通过自身运行形成好的经营方式和管理方法。检验检测认证评价既是顺应市场经济发展的产物，其自身也需要良好的市场机制予以运行。当“使市场在资源配置中起决定性作用”成为深化经济体制改革的基调时，恰恰也为检验检测认证行业提供了更好的发展平台。

　　从目前行政审批制度改革、加强对非公有制经济支持等一系列政策要求出台来看，都为检验检测认证市场化改革给予了重要且积极的信号。伴随实体经济升温回归的“号角”，以独立市场主体形式存在的检验检测认证机构，如果能够获得完全的自主经营和独立决策能力，从而根据市场需求使自身技术能力、服务水平不断完善，通过诚信经营使自身品牌、信誉和影响力不断提升，就能够具备立足市场之本，并不断促进其在提供高技术服务、保障社会公平正义方面更有作为。在这个问题上，政府还要能够尽可能尊重市场规律，鼓励优胜劣汰、反对不正当垄断，同时去遏制“低水平”的重复建设。

　　2、职能转变的红利

　　市场应发挥好促进经济发展的作用，政府应发挥好保障社会公平的作用。十八届三中全会要求最大限度的减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，加大政府购买公共服务力度。作为高技术服务行业的检验检测认证机构，通过整合并实现与政府真正意义上的脱钩，才能使其成为纯粹、独立的“第三方”技术评价服务机构。如此一来，政府转换角色成为了检验检测认证机构所提供公共服务的最大结果购买方和采信方，在依法公平有序购买服务的过程中，不仅规避了政府行政风险，也将大大提升社会和法治对市场化监督的效力，最终受益的不仅包括政府和技术机构，产品提供者和消费者也将更好的适应和接受更为透明的行政管理体制。

　　各级、各行业政府要做到普遍认同购买和采信市场化的检验检测认证结果还需要一定的适应期。但从长远来看，政府职能转变势必要对较为技术化的行政管理措施“撒手”，对于任何规模、任何资本组成的技术机构，只要合乎基本条件，就应一视同仁，公平选择。当然，那些具有先进的技术和管理水平的机构也将通过市场竞争获得先机。

　　3、法治社会建设的红利

　　市场经济发展离不开法治秩序。改革开放 30 多年来，我国在实现从人治到法治的转变方面取得了许多进展，“依法治国”方略逐步成为国家意志。李克强总理多次提出：“对于市场主体，法无禁止即可为;对于政府，法无授权不可为。”那么，由于政府相对于市场长期以来形成的强势姿态，仍有权力部门、执法机构或多或少干预着市场或者行使较大的“自由裁量权”。对于国有检验检测认证行业来说，由于出身便与监管部门间特殊的利益关系，或是迫于欠缺平等竞争的压力，往往所出具的结果会受到地方或行业主管部门控制或约束，包括诸多知名企业在内的产品提供方叫苦不迭、怨声载道的情形屡见不鲜。

　　政治改革的任务，不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制尽可能发挥决定作用;更艰巨的任务，在于建设一个能够为市场机制提供支持的法治环境。通过法治化的执政改革，减少“有形的手”在履职时的越权越界，实现行政管理与社会需求的统一;同时，加强检验检测认证的法治化建设，利用好市场竞争形成的服务“契约”关系，将对司法体系下的检验检测认证活动提供更为公正、有序的制度保障。

　　4、生态文明建设的红利

　　生态文明建设是解决我国目前经济增长中面临的资源约束趋势、环境污染严重、生态系统退化严峻趋势的重要战略。伴随工业化发展不断提出的生态文明需求，人们对于资源节约、节能低碳、环境友好等产品属性愈发关注，相关政府主管部门也在探索建立合理有效的“生态补偿”财税机制，以鼓励更多的具有社会责任意识的企业创新升级，提供能够符合“可持续”发展要求的产品。

　　检验检测认证需要以此借势而上，严格按照产品属性所依据的标准、技术法规，有效收集、分析企业和产品的质量信息，将与生态建设相关的市场信息形成统一、专业的评价基础准则，提供切实有效的技术评价服务，全面满足政府在使用配套政策时对评价结果的采信和购买要求，使资金补助、定向补偿等措施落到实处。同时，检验检测认证的评价也能够为具备技术优势、诚信守法的企业提供更大的市场优势和发展空间，有效促进生态文明与社会诚信体系建设，营造有序的市场竞争环境。

　　02 市场化的生存法则

　　找到了“红利”，那么作为检验检测认证机构来说，要如何利用这些发展优势，使其在现有条件下尽快适应新的生存法则，则不仅仅是整合所要面对的问题，更多的应该还要回归于市场化发展的本质。

　　1、整合是在培育市场化主体

　　相比于一些“老字号”的外资检验检测认证机构，虽然我们国有技术机构近些年发展的趋势很好，但基本是在政策扶持、培育的“摇篮”里成长，大多都还没有经历过市场的搏杀。相比而言，人家是“狼”，我们是“羊”，“羊群”遇到了“狼群”，结果可想而知。

　　而整合，恰恰是在利用国有检验检测认证机构与政府脱钩的绝佳时机，把原有的规模小、布局散的机构通过整合做强做大，让其在进入市场的过程中成为真正的市场化主体，具备适应市场生存的基本条件。脱钩的过程即是“养狼”的过程。但参与整合的政府也应该充分的认识到，“养狼”是培养出“狼”气质和本性，而不是继续再帮“狼”找“食物”，否则外表长得像倒是“狼”了，却依然没有获得独自“捕猎”和求生的能力，同样是死路一条。

　　应该说，政府要改变与市场之间“越位”、“缺位”、“错位”的错误关系，只有“让位”对行业才是最大的助推。整合是迈出改革的第一步，最重要的就是让每个参与者的思维方式能够发生转变，思维方式的转变往往又是最艰难的。这种转变一旦完成，很多不可能都将变为可能。

　　2、整合依然要尊重市场选择的本质

　　政府牵头的整合已大规模开始，而市场推动的整合早已是暗流涌动。为了获得最大的生存空间，具备战略眼光的检验检测认证机构早已开始了改制、兼并、重组，以尽早占据市场生存的空间。

　　前面说过，整合的目标是“养狼”，是形成更大的竞争优势，只有在这个明确的前提下实施的整合才有意义。否则，做“大”的目标即使实现了，做不到“强”，依然背离了整合的初衷。所以整合还应该在具体层面确定更为明确的指导原则，尽可能避免不必要“拉郎配”和“包办婚姻”，导致整合不仅仅是走了形式，还可能毁了走向市场竞争的机构其自身。

　　品牌、技术、资质，无疑是能够使检验检测认证机构获得竞争优势的关键要素，而市场竞争的综合能力，又会对这些要素产生的效应带来更大的提升。从成功的市场案例来看，往往拥有普通技术和一流市场能力的公司总是能够打败那些拥有一流技术和只有普通市场能力的公司，如果能进一步做到强强联合，把“品牌优势+市场能力”、“技术优势+市场能力”、“既有资质+市场能力”的“联姻”付诸实践，更是有机会整合出一批具备“核心竞争力”、能够参与国际竞争的机构来。此外，检验检测认证机构还要最大程度的建立符合“现代企业”模式的组织架构，明晰产权、科学管理，在“专、精、特、新”方面多下功夫，让培育市场竞争综合能力成为主导整合的方向。

　　3、市场正面交锋的重要砝码

　　近几年，检验检测认证行业快速发展，催生了大量外资检验检测认证品牌全面进入国内拓展市场，同样，更多资质向外资机构的开放也成为改革的一个重要的议题。脱钩、整合后的国有检验检测认证机构进入市场，首先要正视的可能就是与外资技术机构在市场竞争中的“正面交锋”。已经遍地开花的民营检验检测认证机构，或许已经成为了这次“交锋”中的重要力量。利用符合市场规律的“现代企业”运行模式，有些民营机构已经上市融资、进一步依靠资本运作强势出击，有些已经开始拓展国际市场甚至取得了“局部”的重要胜利，有些已经逐步用自身发展优势一步步获得原有相对被垄断的重要资质。民营检验检测认证机构的发展加速了整合的改革，同样也在一定程度上坚定了对国有检验检测认证机构整合的决心。

　　“非公经济 36 条”中明确规定，“允许民营资本进入垄断行业和领域，允许进入公用事业和基础设施领域，允许进入社会事业领域”，“鼓励非公有经济参与与国有经济结构调整和国有企业重组，为打破垄断、引入竞争创造条件，为推进国有垄断企业股权多元化提供契机”。说的直白一些，国有和民营的分类本身就是相对的歧视，资本就是资本，没有必要强化血统与出身。按照中央的要求，类似金融、能源、电信等原来国有资本占垄断地位的行业已经在逐步开放的格局下，检验检测认证行业也在面临同样抉择。

　　诚然，开放的结果势必打破了原有的利益分割，但从长远来看，只有开放才是最能够符合国家利益的。符合市场的规律的多元化股权结构更能够为国有检验检测认证机构整合提供新的思路与选择，同样，民营机构也更能够借此机会为国家争取到更多的市场优势。

　　4、“质”与“量”的取舍

　　整合所需要的“质”。在利用整合改革培育规模化检验检测认证机构的同时，同样要注意到未来市场竞争中“质”与“量”关系的取舍。“量”是发展的资本基础，“质”是发展的前置条件。所以，任何资源整合的道路首先要关注到以下几个“质”：一是将优质的资源最优化利用;二是为有潜质的资源提供足够的发展空间;三是让具备特质的资源获得开放的成长环境;四是使所有的资源都能够获得整体素质的不断提升。因此，整合并不是为了整合而整合，整合要能够形成适应环境发展的新的内生动力。否则，即使是整合出了规模，看到了形式上和短期业务上“量”的累积，但却可能丧失了持续发展的长远竞争优势，最终走上“下跌”和被市场淘汰之路。

　　市场竞争所需要的“质”。作为市场主体形式存在的检验检测认证机构，处于平等地位，享有相同权利，遵守相同规则，承担相应责任。而伴随“法治政府”的建设，政府在减少行政干预、防止权力寻租的同时，也更多的着力于保证市场主体机会均等、权利公平、交易自由，并最终还要依靠“订立合同”的机制购买检验检测认证服务。因此市场和政府终归要共同将检验检测认证服务的“质”作为所关注的重点，市场选择与政府管理的前提就是“质”。有了“质”，就有了公平的基础;有了“质”，就有了竞争的法则;有了“质”，就有了规治的边界。“注重质量，以质为先”，这是一个市场法则，对于这些提供质量评价服务的检验检测认证机构自身来说，也是如此。

　　5、创新的动力所在

　　创新是现代企业发展的核心竞争力，也是能够汇聚成为国家核心竞争力的基础。由于起步相对较晚、市场化程度严重欠缺，加之标准建设与国际尚处于不断接轨和跟随的状态，导致了我们的检验检测认证行业的创新能力不足。改变这种状态，也就需要在整合中激发检验检测认证不断创新和自我更新的原动力。

　　通过不断融入市场化的管理理念，有效建立激励机制，市场驱动的创新体系才能够不断激发和生成。根据市场需要开发检验检测认证项目，迅速捕捉市场信号和政府政策导向，也是在考验技术机构们的生存能力。

　　举个例子，随着近年来雾霾扩散和水质恶化对人体健康影响的显现，空气净化器、净水器产品行业伴随市场需求迅速兴盛起来，而随之出现诸多不能满足标准、虚假宣传、以次充好的产品和企业，为第三方检验检测认证评价服务提供了一个积极的市场信号。于是，有部分技术机构通过项目研发和市场推动快速建立了相关产品的评价体系，在一定范围内取得了较好的市场反响。

　　同样，随着政府近年来在风能、太阳能等可再生能源领域、节能低碳领域提出的市场化管理思路，也要求技术机构在创新发展中有效建立和提升评价服务能力，以尽快适应和承接相应管理需求。

　　当然，创新还远不仅限于评价对象方面的创新，通过对不同对象固有特性的深入分析，能够实现在标准和技术规范方面的创新、评价程序和评价手段方面的创新，甚至是可以影响国际合格评定体系发展的创新，都将是未来检验检测认证机构生存发展的根基所在。

　　03 制度的调整应运而生

　　“主动改革，更有作为”，已经成为所有质量基础管理工作的基本方向。检验检测认证机构的整合迈出了改革的第一步，相关制度的改革和完善同样亟待全方位启动。调整和完善束缚检验检测认证行业发展的旧体制，切实解决市场化机制所反馈的矛盾与问题，遵循发展方式转变的内在逻辑修正政策措施，才能在改革中找到真正能激发检验检测认证制度持续增长的新的活力。

　　1、“摸石头”与“顶层设计”

　　如果说检验检测认证机构的整合走出的是“摸石头”的一步，那么着手实施配套制度改革就是更为重要的“顶层设计”了。

　　作为“顶层设计”的制度要改革，既有体制的突破，也需要机制的配合。体制是演化的出发点和结果，机制是演化的路径，只有同时在体制和机制方面都进行改革，才有可能取得最终的成功。对于检验检测认证行业而言，就是在完成去行政化、市场化、演变为“狼”的“摸石头”整合过程中，实现对基本体制晋升、演化的激发;而机制的配合，就在于政府能够提供相适应的管理措施，引导演变的路径。

　　制度应该和行业发展规律相契合，整合恰恰“倒逼”着制度的改革，也在等待着检验改革的成效。明确了检验检测认证机构整合是走向市场化的，那么制度的改革就更应该适应并服务于行业市场化发展要求。评价制度的改革是否可以被认同和接受，也在考验着制度对新的趋势能够包容和开放。

　　这种包容与开放，首先就是对行业审批制度的再梳理和再认识。市场对资源配置起决定性作用，自然要求原有的政府干预尽可能减少，实在要干预的，也应该是透明和公开的。重新审视现有的审批制度，我们需要在两个趋势上审慎的完成定位：一是备案制，就是从业机构只要报备就可以去做，出了问题再由政府部门进行查处;二是核准制，就是政府把条件都公布出来，在规定的时间里答复从业机构是否被核准通过，如果不予接受，需要说明原因，这也就是符合行政许可法律规范要求的审批。具体是转为备案还是依法核准，要在解放思想的前提下，评价其结果是否能够使作为市场主体的检验检测认证机构处于公平竞争的环境之中，是否有利于技术机构间形成更好的合作与竞争关系，是否有利于调动这些技术机构的主动性、积极性、创新性。

　　这种包容和开放还要能够让第三方检验检测认证服务成为提高政府公信力和社会诚信的“助手”，从而进一步促进政府治理能力的提升。政府的本质是代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务。通过合理购买第三方检验检测认证服务，改变固有思维模式，兼顾市场化和社会公平的均衡，是推进公共管理的良好趋势，也是建设自由、平等、公正、法治社会的重要一步。对于所有可以利用检验检测认证评价去完成的现有制度，都可以做出一些考虑。

　　2、实施规治与购买服务

　　政府职能转变是要调整政府与市场的关系，并进一步明确政府与市场的边界。对于检验检测认证来说，管理部门要做的“规治”同样是强化基本的市场运行秩序，创造有利于行业发展的制度环境，这是政府与市场的第一层关系，也是可以行使“监管”关系的边界。政府与市场的的第二层关系则是“买卖”服务的关系。两层关系都需要靠制度来保障。

　　整合推动了检验检测认证从计划向市场转型的步伐，但这个过程也是一个政府职能转变和市场承接的互动过程。过去现实存在诸多的矛盾依然是政府对于市场不成熟、诚信体系不健全的顾虑，这些顾虑既包括对质量责任主体的，也包括对检验检测认证评价主体的，于是监管的手越伸越长，导致政府与市场的边界完全不清楚了。如何界定政府与市场的关系?如果仍不断强化政府对市场主体的直接控制力而抑制市场资源配置的决定性作用，那制度的调整只能越发滞后了。发挥规治的作用，是要在法治体系完善的配合下，通过制度建设保证所有市场主体公平的参与市场竞争、同等受到法律保护，原有的过度干预，都慢慢移交给市场去承接。

　　做好了规治，完成了转型，还要记得，政府在职能转变后购买服务时角色的转变。政府与市场主体之间购买的检验检测认证服务同市场化运行规则一样，两者之间应是平等的契约合同关系，这就要最大程度减少行政色彩的存在。公平的机制下运行招标投标、签订合同、实施服务、验收结果、资金支付(或是结果的采信和接受)等一系列程序，这个程序可能是一次性的，也可能是长期的，但甲、乙双方之间的关系应该更注重于择优录取和合同要约履行，出现问题的，按照司法程序予以处理，从而避免过去即便是检验检测认证服务提供者的存在着不少的问题和瑕疵，由于各种各样的原因难以处理和处置，政府依旧因为放权不彻底而承担着不小的风险。

　　3、“存量”调整与“增量”调整

　　所谓的“存量”调整，是通过检验检测认证机构整合实现所期望的国有机构重组优化和做强做大;而“增量”调整，则是可以预见的更多民营机构和外资机构在市场中与国有机构即将展开的交锋或是合作。从制度设计、发展的角度，既要做好整合“存量”的改革，又要做好接收“增量”的预期。

　　所谓“存量”与“增量”的调整，是对“顶层设计”进行足够的风险评估，把握好改革的力度和实施的速度。“顶层设计”过程中出现的制度创新往往是改革中偶然迸发的发展思路，其真正实施后的演进过程尚难以预料，这就需要在市场机制运行下使制度创新实现自我调整和完善的过渡。

　　目前众多涉及检验检测认证的国家制度中，大多是由国有机构占据了主导地位，在实现“抵御”外资的过渡性保护期中，也大大压制了民营机构的发展空间。因此，原有“存量”结构尚未适应市场化的窘境下，以美、欧为代表的发达经济体一直以“经贸便利化”为目标以期望尽快进入相关国家制度之中。如何调整，自然把矛头再次指向了制度改革。

　　应该说，要讲究改革的总体性、协调性和系统性，调整需要充分考虑两部分的制度改革和建设。

　　“存量”的调整，要兼顾规模化与专业化、特殊化的关系。做强做大的“存量”调整，要更为注重调整的合理化，做强做大不是盲目扩张和造成新的资源浪费;要做强做大的是市场主体，而不是某个政府或集团再次形成的利益垄断格局;因此利益的脱钩和政府职能的转变仍显得尤为重要和关键，鼓励的公平竞争、撤销多余的审批管制，让被形式上整合的“大而强”检验检测认证机构通过适应环境理顺自身机制，实现真正意义上的自我救赎。

　　考虑到国有检验检测认证机构成为市场主体后仍需承担的社会责任，在诸如食品药品、特种设备等涉及高风险的领域，在信息安全、国防建设等涉及国家机密的领域，仍需要国有机构主导并执行政府的管理和评价目标，只是说这种执行力是通过政府与市场主体之间的购买服务的方式实现的;这样一来，在个别特殊行业可能出现垄断，只要不是借助垄断谋取暴利，也可以被接受。

　　“增量”的调整，是要从内心接纳和认同新的多元化的市场主体。对限制的打破只是个形式，实现符合发展规律的规治和制度化建设才是核心内容，健全完善并有效应用法治机制则是实现检验检测认证制度改革更重要的基础。诸如第三方检验检测认证机构规范化体系的进一步完善、连带责任的体现、有效“负面清单”的建立、退出机制的履行等等，这都需要更大程度的理顺行政监管与服务的关系，通过法治治理还权利以规范，实现现代化政府和现代化检验检测认证制度的实质性转变。　

　　作者：郝欣

　　作者单位：国家认监委认证监管部