环保部首次明确我国将建排污许可核心制度

　　9月18日，环保部副部长赵英民在出席第十届区域空气质量管理国际研讨会时表示，我国环境管理仍然存在较为粗放、污染物排放总量过大、超标排放或违法排放等问题，将通过改革完善排污许可制度，全面推进和完善环境保护各项制度。

　　《环境保护法》和《大气污染防治法》均明确指出，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。排污许可实施20多年来，全国已有江苏等8个省出台了排污许可条例或办法，上海等14个省市出台了排污许可规范性文件，重庆等省市在地方环保条例中明确了排污许可证颁发程序和要求。全国20多个省区市已向约20万家企业颁发了排放许可证，环境统计口径内大部分污染源已获发排污许可证。

　　但客观地讲，在全国推行了近20年的排污许可，与中央全面深化改革要求“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”还有较大差距。比如，制度定位不清，未确立排污许可制度的核心基础地位;配套法律不健全，排污许可条例尚未出台;缺乏顶层设计，各地实施的排污许可不尽相同，相互间的工作经验可借鉴性较差;能力不配套，一些地方发放排污许可证多是形式性审查，质量无法保证。

　　2014年11月，环保部正式发布《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿。2015年1月，我国首次在全国范围推行排污许可证制度，按照规定，所有排污单位只有在取得排污许可证的前提下，才算拥有了合法排污证明。对于无证排污，办法明确表示，将按照新《环保法》的规定，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予拘留处罚。

　　不久前发布的新《环保法》实施情况评估报告中明确指出，通过调研发现，新《环保法》实施后，我国排污许可证制度实施状况依然不乐观，虽然新《环保法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都提出了总量控制与排污许可证制度，但上述法律中的相关规定仍多为抽象宏观规定，对于制度具体内容、排污量的监测与核定等具体操作内容还欠缺程序性规定，国务院也未出台相关细则，让实践中排污许可制度缺乏可操作性。

　　在具体改革路径中，赵英民首先提出的就是建立以排污许可制度为核心的固定源环境管理制度，制订管理名录，实现排污许可全覆盖，同时逐步将固体废物和环境噪声依法纳入排污许可管理。业内专家分析称，这意味着，实施多年的环评制度将被弱化，而排污许可核心制正式被环保部确定为今后的环境管理新方向。

　　改革大幕拉开

　　新一轮环保风暴刮起同时，各界也将更多的目光聚焦在了环境管理制度改革路径和成效上。近两年，环保部相关负责人频繁在公开场合表示，正在考虑以排污许可证为核心的新型环境管理制度。直到最新表态中，赵英民明明确提出，“十三五”期间，我国逐渐简化环评制度，确定排污许可证核心制，正式拉开了改革的大幕。

　　不可否认，在我国现行的环境管理制度中，环评的地位确实十分“强势”。《环评法》实施已经十余年，环评制度已经渗透到区域规划、新建扩建项目等多个环节和层面中。环保部公布数据显示，“十二五”期间，国家层面对151个不符合条件的项目环评文件不予审批，总投资达7600多亿元，涉及交通运输、电力、钢铁有色、煤炭、化工石化等行业。

　　然而，自去年起，环评制度的变革已经悄然开启。苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍，去年初，国务院出台文件明确规定除了海洋和重大项目环评，其他项目环评改为后置审批时就证明我国环评制度已经开始松动。而日前，多位专家也证实，按照我国环境管理制度改革高效、降低成本的目标，现在十分“强势”的环评制度将逐渐被简化。

　　具体来说，北京国能中电能源有限公司董事长、环保部燃煤大气污染控制工程技术中心副主任白云峰分析称，环保部此前撤销总量司，新设大气、水、土三司其实就是为环境管理制度改革埋下伏笔，由此开始，我国将在弱化单一项目环评同时愈发收紧对区域规划的环评，并同时加强以排污许可证制度为核心的管理。而且白云峰也表示，目前《刑法》将破坏环境罪定义为结果罪，即根据破坏程度定罪，以后随着环境管理制度的调整，相应的破坏环境有望将向过程罪变化，即只要存在相关行为就可以被定罪。

　　改变“简单粗暴”管理

　　环保部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，我国对于环境管理制度的改革的目标是提高效率、降低成本，按照这一思路，环评需要被简化、改革，剥离掉不应属于它的职能，让环评成为企业自主行为，政府不再审批环评。

　　白云峰进一步解释称，我国对于环境管理制度的改革并不仅仅是简单的由排污许可证代替环评，“此前我国的环境管理制度突出的是基于总量控制的环评制度，但我们发现强化单个项目的环评后，并不能完全控制住区域的排污总量，这意味着对于项目进行严格的事前管理却缺乏对过程和结果的管控也是不行的。因此，我们将改变原来‘简单粗暴’的控制方式，对环境管理制度进行优化。”白云峰表示，调整之后，企业将受到更严格、更细化的管理，环保、节能将必须被纳入生产闭环之中，而不是作为配套装置出现。

　　而且，夏光直言，现目前我国很多企业做环评纯粹就是为了通过政府审批，环评报告上很多信息都是虚假的，这让环评很多时候根本无法充分发挥应有的效力。在中国政法大学等多个单位联合发布的新《环保法》实施情况评估报告中也指出，在调研涉及大部分企业的项目环评时课题组发现，北京、天津、广东等8个省、市、自治区、直辖市环保厅(局)在查处相关案件时依然存在准许建设单位补办环评手续的情形，占比达到26%，前置环评的真正起到的制约作用可能并不如“看起来那么美”。

　　北京市环保局法制处处长芦建茹也表示，目前，在个体项目的环评上，我们花了很多的行政资源和成本，但实际效果并不是特别理想，有些重点工程项目领导一点头，一票否决权就基本无法发挥作用。可见，基于上述原因，环评制度之“变”反而是让环评找回本职角色的的一个过程。

　　变革面临阻碍

　　变革的推行往往会伴随诸多争议。在我国，推行多年却进展迟缓的排污许可证让不少业界专家对环境管理制度改革思路产生了质疑和担忧。

　　虽然环保部已经明确，未来我国将全面推开排污许可制度，进而形成排污许可为核心的环境管理制度体系，但冯嘉坦言，排污许可制度难以执行下去的主要原因除了法律制度细节没有具体落地外，还有就是执法能力无法跟上。上述报告也指出，目前我国现行的排污许可证一般是针对排放二氧化硫、氮氧化物、氨氮和化学需氧量这四种国控重点污染物的大型工业企业发放，对于中小企业、事业单位不予发放，因此这造成大量企业和单位游离于有效控制之外，其次，一些地方排污许可证缺乏有效监测管理，排污许可证最终变成了排污注册证，证上的各种要求、指标没有严格落实到排污企业。

　　而且，冯嘉表示，目前我国还无法对企业排污量进行连续性监测，而这是总量控制与排污许可证制度推行的根本条件之一，“如果在目前的条件下全面推行排污许可制度，只能依靠企业自行监测数据，但目前，我国企业自行监测排污标准尚不清晰，而且企业也没有监测资质，因此，这种监测数据的执法效力难以得到保证，无法成为直接的执法依据。”冯嘉表示。

　　更为重要的是，有专家认为，作为排污许可证下发前的关键环节，地方对于企业污染物排放总量指标的初始分配方法还不够统一和明确。上述报告也指出，排污指标的初始分配是排污许可证实施的重要内容，也是构建排污权交易市场的前提，但调研中却发现，由于有关排污许可证制度的操作规则缺失，很多地方的环保部门在发放排污许可证分配排污初始配额时没有统一的排污许可量核定方法，甚至发放过程中存在较大盲目性。业内表示，这就容易为排污许可证制度全面推开留下一定的隐患，可见，要全面解决现在的各项问题并推定排污许可核心制还是任重而道远的。