举例说明进口冷链食品查处的法律适用

案情简介

       甲区市场监管局通过“沪冷链”系统发现上海A冷库在港区提离货物箱数与当日消毒箱数不符，B冷库有假冒A冷库从港区提货并提供进口冷链食品贮存服务的嫌疑。甲区市场监管执法人员遂赴现场开展调查。

       经调查发现， B冷库声称能取得中转查验资质，与上海C国际物流有限公司（简称“C物流公司”）达成合作意向，由B冷库提供仓储服务，C物流公司负责货物通关、货代。

       在B冷库未列入中转查验名单的情况下， C物流公司从上海口岸提货时，是无法选择B冷库作为中转查验库， 于是C物流公司便选取A冷库作为目的地冷库，而在合作车队D运输公司到港区提货时，却另行备注送货地点的方式，将货物送至B冷库进行消毒和核酸检测。

       截至事发，已有多车（箱）进口冷链食品违规送至B冷库进行消毒和核酸检测。

案例分析

       根据有关法律法规规定，疫情防控期间，进口冷链食品生产经营者必须做到：一是从事进口冷链食品贮存、运输服务的经营者，需在取得备案后，申请作为“第一存放点”对进口冷链食品实施中转查验；二是实施进口冷链食品全面消毒工作，按照预约，在“第一存放点”对进口冷链食品实施消毒和核酸检测，并取得相应的凭证；三是建立进口冷链食品进货查验记录制度，核验进口冷链食品消毒、核酸检测、检验检疫证等信息，如实记录进口冷链食品名称、规格、数量等内容，并保存相关凭证；四是建立进口冷链食品信息追溯制度，对列入追溯管理的进口冷链食品，详细记录上述查验信息；五是建立进口冷链食品销售记录制度，如实记录进口冷链食品出库、销售信息；六是不得销售无检验检疫证明、未经消毒、无核酸检验报告、无追溯信息的进口冷链食品。

       对照上述规定，本案的有关企业和个人涉嫌违法，应予以查处，具体分析如下：

       （一）对B冷库的查处

       调查发现， B冷库因布局不合理、人员管理不到位等原因，被甲区市场监管局责令整改，且未将其列入甲区“第一存放点”名单。但由于中转查验是疫情防控需要而设置的程序，其假冒“第一存放点”实施进口冷链食品中转查验服务的行为在现有法律法规中并无相应的约束条款。

       因此，对B冷库违法行为的查处有两种意见：一种意见认为，应以《突发事件应对法》第六十六条，认定为不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，由公安机关按照《治安管理处罚法》依法给予处罚。一种意见认为，应按《上海市食品安全条例》第九十条，认定为未办理备案手续从事食品贮存服务的，由市场监管部门责令改正，并作出行政处罚。

       笔者认为，B冷库的违法行为应结合疫情防控这一公共卫生事件，对企业和责任人的违法行为分别作出认定。根据《上海市公共卫生应急管理条例》第八十三条，“单位或者个人违反本条例规定，不服从各级人民政府及其有关部门发布的决定、命令、通告或者不配合各项依法采取的措施，由有关主管部门责令改正，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”。为了防范进口冷链食品输入风险，上海市发布《关于对高风险进口冷链食品实行中转查验的通知》（以下简称“《通知》”），对从上海口岸入关，进入室内储存、加工、销售的高风险进口冷链食品实行中转查验管理。该《通知》为市政府根据《上海市公共卫生应急管理条例》第四十五条第一款就采取的临时性应急管理措施发布的通告。《通知》对冷库的要求包括第一存放点冷库资质审核和对到库货物实施消毒和核酸检测。

       本案中，B冷库虽然对到库货物实施消毒，但其本身不符合“第一存放点”的设置。，因此，其行为同时违反了《上海市食品安全条例》第二十一条,即从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者，应当依法向区市场监督管理部门备案，以及《上海市公共卫生应急管理条例》第八十三条的相关规定。

       对B冷库，应该按照《上海市食品安全条例》第九十条，处五千元以上五万元以下罚款；对B冷库的负责人，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条，由公安机关对其扰乱公共秩序，妨害公共安全的行为作出治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 

       （二）对C公司和D运输公司的查处

       《上海市公共卫生应急管理条例》第五十条第三款规定“进口冷链食品的储运、加工、销售企业应当配合海关、市场监管、农业农村、卫生健康等部门开展检验检疫及其他监督管理工作，严格落实日常防护、环境消杀、应急处置等要求，切实防范冷链物流传染病传播风险”，按照《通知》的相关工作部署，海关、市场监管、交通运输等部门分别对进口冷链食品的进口商、物流运输企业明确了管理要求：进口商或其委托的报关公司应在提货前预约，并由物流运输企业按照港区提货指示将进口冷链食品运至“第一存放点”冷库，途中必须开去GPS定位，并严格落实“点到点运输”要求。

       本案中，C公司作为专业的报关和货运代理公司，在明知B冷库未列入“第一存放点”中转查验名单的情况下，在港口提货环节擅自修改A冷库的运输路线，将货物发送到B冷库，其行为违反了《通知》要求，根据《上海市公共卫生应急管理条例》第八十三条《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条，应由公安部门进一步调查，构成犯罪的，依法追究刑事责任。D运输公司未向有关部门进一步反映和核对信息，擅自改变运送目的地的行为，违反了上述规定，应由交通运输部门按照《道路运输管理条例》《上海市公共卫生应急管理条例》等规定，作出处罚并予以行业内信用惩戒。

       （三）对涉案货物的处置

       虽然涉案货物已在B冷库进行消毒和核酸检测，但由于B冷库在区域设置、人员管理等方面不符合“第一存放点”的要求，因此，涉案货物需在疾控部门的指导下，由专业机构对货物开展六面消毒和采样核酸检测阴性后，方可出库销售。

       进口冷链食品违法行为的法律适用问题

       在新冠病毒疫情防控工作中，进口冷链食品成为新冠病毒传播载体之一，各地纷纷加强了对进口冷链食品的监管，出台了各类工作通知、公告、通告等，多地市场监管部门也纷纷对涉进口冷链食品疫情防控的违法行为作出行政处罚。笔者认为要注意：

       一是精准理解立法目的。新冠肺炎疫情属于重大公共卫生事件，而进口冷链食品是新冠肺炎的载体，因此，对进口冷链食品加强疫情防控的目的是为了预防和减少公共卫生事件发生，控制、减轻和消除社会危害，保障公众生命安全和身体健康，这与《食品安全法》保障食品安全的立法目的有一定的差别。

       笔者建议，执法人员在法律适用方面，应精准理解《突发公共卫生事件应急条例》《上海公共卫生应急管理条例》等的立法目的，谨慎区分，优先适用公共卫生管理制度。

       二是准确定性违法行为。在近期公示的一些案件中，笔者发现，有些案件查清的事实与违法行为的定性值得商榷。如将“经营无检验检疫等证明的进口冷链食品”认定为“销售国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品行为”，将“未按要求录入食品安全信息追溯信息”认定为“不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施”。

       笔者认为，行政处罚的核心在于违法行为的认定，特别是在重大公共事件的监管上，行政执法人员应该严格遵守“法无禁止即可为，法无授权不可为”的基本原则，严格按照法律、法规、规章等规定的违法行为，结合查清的事实和收集的证据，准确认定违法行为。