CNAS认证机构专项监督及确认审核典型案例及解析

       认可约束是我国“法律规范、行政监管、认可约束、行业自律、社会监督”五位一体认证认可监管体系的一个组成部分。多年来，中国合格评定国家认可委员会（CNAS）已建立起较为完善的认可监督机制。包括对认可对象全覆盖的年度监督、特选对象的专项监督、随机抽样的专项治理行动、利用举报信息的投诉调查、对认证企业的确认审核，还有与行政专项和行业自律相结合的联动监督。认可约束作用不断增强。

       2019年上半年，中国合格评定国家认可中心编著的典型案例系列丛书由中国标准出版社出版。丛书包括《CNAS实验室及检验机构专项监督典型案例及解析》《认证机构专项监督及确认审核典型案例及解析》《CNAS投诉处理典型案例及解析》《强制性产品认证指定认证机构专项监督典型案例及解析》等四本。系列丛书对近年来专项监督、确认审核、投诉调查工作中发现的典型问题进行了深入解读，希望能够促进合格评定机构进一步了解认可要求，促进机构的自我约束和持续改进，增强风险意识，引领行业的自我改进与健康发展。

　　1.1案例基本情况

　　1）查XX物流有限公司环境管理体系（EMS）、职业健康安全管理体系（OHSMS）认证审核档案时，带有CNAS认可标识的认证证书中描述的认证范围是“普通货物、危险货物办理的相关管理活动”。该企业营业执照范围是“货物运输和货运代理（含危险货物运输）”，企业持有货物运输（含危险货物运输）道路运输经营许可证。机构识别的技术领域为“货物办理”。

　　认证机构在申请评审时确定EMS/OHSMS业务范围为一级风险，但在第一阶段审核后机构将风险程度降为三级，并按照三级风险实施了初次认证第二阶段审核、第一次监督审核和第二监督审核。认证机构对于EMS/OHSMS风险等级的降低没有说明理由。

　　第二次监督审核前，企业的道路运输经营许可证已过期，但审核组未予关注。

　　2）查XX化工集团有限公司OHSMS再认证审核档案时，带有CNAS认可标识的认证证书中描述的认证范围是“二硫化碳、硫磺的采购、销售和管理活动”。该集团公司持有危险化学品经营许可证，机构识别的技术领域为“燃料、矿石、金属及工业用化学制品销售的代理”。

　　认证机构在申请评审中确定OHSMS为三级风险等级，并按照三级风险等级的能力要求委派审核组实施了再认证审核。由于“二硫化碳”和“硫磺”均属于危险化学品，认证机构没有识别出“二硫化碳”和“硫磺”的贮存属于一级风险等级。

　　1.2案例解析

　　1.2.1 背景资料

　　关于风险等级情况，XX物流有限公司的认证范围是“普通货物、危险货物办理的相关管理活动”，营业执照范围是“货物运输和货运代理（含危险货物运输）”，所属EMS/OHSMS业务范围为“货物办理”。对于“普通货物的办理”，风险级别属于三级风险范畴；对于“危险货物办理”，风险级别属于一级范畴，同时货物运输（含危险货物运输）道路运输需持有有效的经营许可证。机构对EMS/OHSMS业务范围所涉及的风险等级识别错误。

　　XX化工集团有限公司持有危险化学品经营许可证，认证范围是“二硫化碳、硫磺的采购、销售和管理活动”，业务涉及大规模“二硫化碳”和“硫磺”的储存、运输作业。二硫化碳和硫磺均属于危险化学品，所属OHSMS业务范围“燃料、矿石、金属及工业用化学制品销售的代理”的风险等级应为一级。但机构在申请评审中确定OHSMS的风险等级为三级风险，并按照三级风险等级的能力要求委派审核组实施再认证审核。　

　　上述两项不符合有共同特点，如果这两家企业的业务经营活动仅仅是涉及普通货物，所属专业类别的风险等级为一般的三级风险。但这两家企业认证范围覆盖经营作业活动均涉及危险化学品，实际属于高级别的一级风险。在不同的情况下，某些业务范围可能属于一般等级的三级风险，也可能属于高等级的一级风险。对于这样的业务范围，认证机构在进行技术领域分析和申请评审确定环境管理体系和职业健康管理体系风险等级时应特别关注，不能仅仅根据业务范围的专业代码确定风险等级，应该分析组织实际业务活动的环境和职业健康安全管理特点。

　　由于风险等级确定错误，认证机构没有委派与风险等级能力要求相匹配的审核组实施认证审核，影响了审核有效性。

　　1.2.2 涉及不符合条款

　　CNAS-CC01：2015《管理体系认证机构要求》

　　9.1.2.1 认证机构应对认证申请及补充信息进行评审，以确保：

　　a）关于申请组织及其管理体系的信息足以建立审核方案（见9.1.3）；

　　d）考虑了申请的认证范围、申请组织的运作场所、完成审核需要的时间和任何其他影响认证活动的因素（语言、安全条件、对公正性的威胁等）。

　　9.3.1.2.2第一阶段的目的为：

　　d）收集关于客户的管理体系范围的必要信息，包括：

　　- 客户的场所;

　　-使用的过程和设备；

　　-所建立的控制水平（特别是客户为多场所时）

　　-适用的法律法规要求；

　　f）结合管理体系标准或其他规范性文件充分了解客户的管理体系和现场运作，以便为策划第二阶段提供关注点；

　　9.1.3.2 初次认证审核方案应包括两阶段初次审核、认证决定之后的第一年与第二年的监督审核和第三年在认证到期前进行的再认证审核。第一个三年的认证周期从初次认证决定算起。以后的周期从再认证决定（见9.6.3.2.3）算起。审核方案的确定和任何后续调整应考虑客户的规模，其管理体系、产品和过程的范围与复杂程度，以及经过证实的管理体系有效性水平和以前审核的结果；

　　9.6.2.2 监督审核是现场审核，但不一定是对整个体系的审核，并应与其他监督活动一起策划，以使认证机构能对获证客户管理体系在认证周期内持续满足要求保持信任。相关管理体系标准的每次监督审核应包括对以下方面的审查：

　　e）为持续改进而策划的活动的进展；

　　f）持续的运作控制；

　　g）任何变更；

　　1.3不符合原因分析及纠正与纠正措施

　　1.3.1原因分析（不限于）

　　1) 机构的EMS/OHSMSO技术领域分析不充分，没有明确“危险货物办理”“危险化学品的贮存”属于高等级的一级风险。

　　2) 申请评审人员能力不足，没有识别和理解企业的OHSMS高风险经营活动，因而没能确定“危化品的批发和零售”属于OHSMS相应业务范围中的一级风险等级。

　　3）审核人员能力不足，不清楚“危险货物办理”属于EMS/OHSMSO相应业务范围中的一级风险等级，在第一阶段审核时擅自降低风险等级；审核组现场审核不到位，没有关注企业的道路运输经营许可证已过期的事实。

　　4）审核方案管理人员能力不足，审核方案的调整没有充分考虑“危险货物办理”属于EMS/OHSMSO相应业务范围中的一级风险等级，“危险化学品的贮存”属于OHSMSO相应业务范围中的一级风险等级，导致委派的审核组能力不足。

　　5）认证决定人员能力不足，不清楚“危险货物办理”属于EMS/OHSMS相应业务范围中的高风险等级、“危险化学品的存储”属于OHSMS相应业务范围中的高风险等级；责任心不强，没有识别出企业的道路运输经营许可证已过期的事实。

　　1.3.2  纠正及纠正与纠正措施（不限于）

　　1）学习CNAS有关业务范围管理的相关文件，修改机构的EMS/OHSMSO业务范围管理文件，明确“危险货物办理”“危险化学品的贮存”等类似业务范围属于一级风险级别。

　　2）核实XX物流有限公司的“道路运输经营许可证”的有效状态，如果仍处在失效状态，立即撤销该企业的EMS/OHSMS认证证书。

　　3）安排有能力的审核组对XX物流有限公司、XX化工集团有限公司进行补充审核，评价上述企业的体系运行情况，重新做出认证决定。

　　4）举一反三，由有能力的人员对类似的审核档案进行核查，查阅是否有类似问题发生，并根据发现问题的严重程度，采取进一步的措施。

　　5）对申请评审人员、审核方案管理人员、审核人员以及认证决定人员进行培训，重点培训修改后的EMS/OHSMS业务范围管理文件有关专业范围风险等级的识别。必要时，对上述岗位能力差距较大的人员进行调整。

　　6）加强对认证决定人员以及其他相关人员的责任心教育，提高职业素养。

案例2

　　2.1案例基本情况

　　XX饮食管理服务有限公司QMS（质量管理体系）认证范围和XX餐饮管理有限公司QMS认证范围均为“大众餐饮服务”。认证机构将“大众餐饮服务”与“经营和管理咨询” 划归同一技术领域，并据此派出具有“经营和管理咨询”技术领域专业能力的两名专业审核员组成审核组，对上述两家企业实施了现场审核，并颁发了认证证书。查审核组两名专业审核员专业能力的相关信息，均无“大众餐饮服务”方面相关的专业知识、技能及相关专业工作经历的证实信息。

　　2.2案例解析
　　2.2.1 背景资料

　　1）XX饮食管理服务有限公司和XX餐饮管理有限公司各自与某高校食堂签订承包协议，根据承包协议为广大师生提供餐饮服务。XX饮食管理服务有限公司QMS认证范围和XX餐饮管理有限公司QMS认证范围与公司的实际运作相符。

　　2）CNAS-CC01中7.1.2条款“注”指出，对于任何管理体系，技术领域“都与管理体系标准范围内的产品、过程和服务有关”。对于质量管理体系而言，技术领域通常与产品生产或服务提供过程有关，通常将具有相似或相近产品生产或服务提供过程划归同一个技术领域，同时还需考虑与产品或服务相关的标准/法规要求等。“餐饮服务”与“经营和管理咨询”虽都属于服务行业，但其服务提供过程、服务提供规范及服务规范/标准都不具有相似或相近性，其服务提供过程所需的专业知识和技能也相差甚远，因此将“餐饮服务”与“经营和管理咨询”划归同一个技术领域明显不合理。

　　3）即使将“餐饮服务”与“经营和管理咨询”划归同一技术领域，认证机构也应该识别这两个专业的能力需求差异，派出的具有“经营和管理咨询”技术领域的专业审核员或技术专家也必须具有“餐饮服务”相关的知识和技能，以确保审核组的整体能力满足对“餐饮服务”活动进行审核所需的能力。

　　4）若公司与高校食堂签订的承包协议仅是对高校食堂餐饮服务的管理提供咨询或指导，而向师生提供餐饮服务的是高校食堂而非该公司，则QMS认证范围可以是“管理咨询”，而不是“餐饮服务”。即使这样，认证机构也应分析组织提供的管理咨询服务中涉及餐饮行业的特殊要求，审核组仍需了解与之相关的专业知识。

　　2.2.2 涉及不符合条款

　　CNAS-CC01：2015《管理体系认证机构要求》

　　9.1.2.1 认证机构应对认证申请及补充信息进行评审，以确保：

　　a）关于申请组织及其管理体系的信息足以建立审核方案

　　d）考虑了申请的认证范围

　　9.2.2.1.2 决定审核组的规模和组成时，应考虑下列因素：

　　a）审核目的、范围、准则和预计的审核时间；

　　c）实现审核的所需的审核组整体能力。

　　7.1.2 认证机构应有过程，以确定参与管理和实施审核及其他认证活动的人员的能力准则。该过程的输出应是形成文件的所要求知识和技能的准则，这些知识和技能是有效地实施审核与认证任务以实现预期结果所必需的。

　　2.3不符合原因分析及纠正与纠正措施

　　2.3.1 原因分析（不限于）

1）技术领域分析人员能力不足，导致技术领域分析不合理，将“餐饮服务”与“经营和管理咨询”划归同一个专业技术领域，且未对共性与差异性进行充分分析。

　　2）因技术领域分析错误，导致审核方案策划人员委派的审核组专业审核员不具备相应的专业能力。

　　3）申请评审人员对认证申请组织的评审不充分，没有关注或明确“餐饮服务”业务范围对人员能力的要求。

　　4）因技术领域分析不合理，导致认证决定人员不具有专业能力，没有发现审核组的整体能力不能满足要求。

　　2.3.2 纠正与纠正措施（不限于）   

　　1）对技术领域分析人员进行培训，明确业务范围管理要求；

　　2）对“餐饮服务”与“经营和管理咨询”重新进行技术领域分析，修订专业能力评价准则，并对相关人员重新进行专业能力评定；

3）派有能力的专业审核员进行补充审核，再由有能力的人员重新进行认证决定；

　　4）举一反三，由有能力的人员对类似的审核档案进行核查，查阅是否有类似问题发生，重新评价审核的有效性。并根据发现问题的严重程度，采取进一步的措施。

案例3

　　3.1案例基本情况

　　查某XX交通规划设计有限公司初次审核和监督审核档案发现，认证范围为“公路交通工程勘察设计”。认证机构委派的审核组仅具备审核“公路交通工程设计”的能力，不具备审核“工程勘察”的能力。初次审核未审核公路交通勘察现场。且初次审核对“公路交通工程设计”只审核了施工图阶段。
　　3.2案例解析

　　3.2.1 背景资料
　　根据《建设工程勘察设计管理条例》和《建设工程勘察设计资质管理规定》，国家建设行政主管部门制定了《工程设计资质标准》。该标准将工程设计行业划分为：煤炭、化工石化医药、石油天然气（海洋石油）、电力、冶金、军工、机械、商物粮、核工业、电子通信广电、轻纺、建材、铁道、公路、水运、民航、市政、农林、水利、海洋、建筑21个行业。工程设计资质分为工程设计综合资质、工程设计行业资质、工程设计专业资质和工程设计专项资质。
　　根据《建设工程勘察设计管理条例》和《建设工程勘察和设计单位资质管理规定》，国家建设行政主管部门制定了《工程勘察资质标准》。标准明确工程勘察范围包括建设工程项目的岩土工程、水文地质勘察和工程测量。工程勘察资质分综合类、专业类和劳务类。综合类包括工程勘察所有专业；专业类是指岩土工程、水文地质勘察、工程测量等专业中的某一项，其中岩土工程专业类可以是岩土工程勘察、设计、测试监测检测、咨询监理中的一项或全部；劳务类是指岩土工程治理、工程钻探、凿井等。

　　该企业持有工程勘察综合类和公路工程设计行业资质，其认证证书的认证范围是公路交通勘察设计，覆盖了岩土工程勘察、工程测量和公路工程设计。机构申请评审人员没有识别出岩土工程勘察所需要的能力，也不清楚岩土工程勘察和工程测量存在临时场所，需要收集岩土工程勘察现场和工程测量现场的信息。审核组也没有相应的能力，初次审核和第一次监督审核均未审核岩土工程勘察和工程测量现场。

　　通常情况下，工程设计包括初步设计阶段和施工图设计阶段，两个阶段有所不同。审核组专业能力欠缺，初次审核和第一次监督审核对公路交通设计只审核了施工图阶段，没有对初步设计阶段进行审核。

　　3.2.2 涉及不符合条款

　　CNAS-CC01：2015《管理体系认证机构要求》

　　9.1.2.1 认证机构应对认证申请及补充信息进行评审，以确保：

　　a）关于申请组织及其管理体系的信息足以建立审核方案（见9.1.3）；

　　b）解决了认证机构与申请组织之间任何已知的理解差异；

　　c）认证机构有能力并能够实施认证活动；

　　9.2.2.1.1 认证机构应有根据实现审核目的所需的能力以及公正性要求来选择和任命审核组（包括审核组长以及必要的技术专家）的过程。如果仅有一名审核员，该审核员应有能力履行适用于该审核的审核组长职责。审核组应整体上具备认证机构按照 9.1.2.3 确定的审核能力。

　　9.3.1.2.2 第一阶段的目的为：

　　d）收集关于客户的管理体系范围的必要信息，包括：

　　- 客户的场所；

　　- 使用的过程和设备；

　　- 所建立的控制的水平（特别是客户为多场所时）；

　　- 适用的法律法规要求；

　　9.3.1.3 第二阶段的目的是评价客户管理体系的实施情况，包括有效性。第二阶段应在客户的现场进行，并至少覆盖以下方面：

　　a）与适用的管理体系标准或其他规范性文件的所有要求的符合情况及证据；

　　d）客户过程的运作控制；

　　3.3不符合原因分析及纠正与纠正措施：

　　3.3.1 原因分析（不限于）

　　1）机构技术领域分析中对于专业技术要求及差异分析不足，未识别工程勘察与工程设计间的专业特点和差异，未确定相应的人员能力要求。

　　2）由于技术领域分析有遗漏，委派的审核组不具备相应的专业能力，导致初次审核未审核岩土工程勘察和工程测量现场，初次审核公路交通设计只审核了施工图阶段。

　　3）由于技术领域分析有遗漏，委派的认证决定人员没有相应的专业能力，或认证决定人员责任心不强，未发现审核存在的问题。

　　3.3.2 纠正与纠正措施（不限于）

　　1) 对“建筑设计和工程活动及相关技术咨询”的技术领域划分及分析结果进行评价，对存在的不足进行修订，并相应修订人员的能力评定准则。

　　2) 重新进行申请评审，准确评定审核所需要的能力。

　　3) 立即委派有能力的审核组进行补充审核。

　　4) 根据补充审核结果，委派有相应能力的认证决定人员做出认证决定。

　　5) 举一反三，检查是否还有类似问题，如抽查其它专业的技术领域分析结果是否满足要求，抽查其它“建筑设计和工程活动及相关技术咨询”类项目是否存在类似问题，抽查其它专业人员评价结果是否存在类似问题等。

　　6) 根据修订后的人员能力准则，重新评定有关人员的专业能力。

　　7) 对相关的管理人员、审核人员和认证决定人员进行培训，必要时进行人员调整。