无锡检疫局长：完善三项职能 推进三类改革 探索三项创新

　　（原标题：完善三项职能 推进三类改革 探索三项创新

　　江苏无锡检验检疫局局长 张 汀）

　　2013 年下半年以来，“改革”一词成为检验检疫全系统的“热词”，这其中进出口商品检验监管改革更是备受关注的话题。围绕监管内容、监管重点、监管方式、监管手段等等，笔者对检验监管改革和创新工作提一些初浅看法。

　　一、强化宏观管理, 完善三项职能

　　进出口商品检验监管体系建设首先应符合十八大、十八届三中全会提出的政府职能转变要求，其次应逐步与国际通行规则相接轨，同时应满足中国进出口产品质量现状以及社会公众对质量安全日益高涨的期盼。建议，进出口商品检验监管应改变当前以产品检验为主要手段的质量管理方式，通过完善质量调查、质量监管和质量服务三项基本职能，逐步构建以宏观质量管理为核心的进出口商品质量监管体系。

　　(一)质量调查。

　　就是应用多种方法和手段，广泛收集质量安全信息，客观评估进出口商品质量安全总体水平，及时发现质量安全风险与隐患。一是要建立多元化质量安全信息收集网络。检验监管机构不但要整合利用现有的出口退运、国外通报召回、C - R A P E X、目录外抽查检测等数据，还要利用工商、质检、安监等政府其他部门的质量安全监管信息和人身伤害综合监测信息，以及从第三方检测机构、公共媒体、网络平台、公众举报中获取所需质量安全信息。二是要建立和完善进出口质量安全综合评价体系。一方面通过在出口退运货物、国外通报召回、目录外抽查检测以及法检不合格货物等数据与出口货物总量之间建立数学模型，建立和完善区域出口产品质量评价指标，并适时将其纳入地方政府考核指标。另一方面，以C - R A P EX、伤害监测、口岸验证、监督抽查等为主要内容的进口商品质量检测体系，为建立和完善中国技术性贸易措施提供支撑。三是要充分利用信息技术手段，提升风险预警应急响应速度和准确率。要“又快又准”地从海量的数据中及时发现质量安全隐患离开了现代信息技术的支撑是无法想象的，随着数据仓库、数据挖掘等技术的成熟，信息技术已成为各级政府机构科学决策的一个重要辅助工具，而大数据时代的到来，使建立基于“全样本、非精确、非因果”的质量安全风险快速响应系统成为可能。

　　(二)质量监管。

　　就是根据质量调查结果，在充分发挥市场调节、企业尽责、行业自律的基础上，综合运用经济、法律、行政等手段维护质量安全。一是充分发挥市场机制作用。大力培育规范检测、认证、检验、鉴定等质量中介服务机构，积极发挥市场化质量检测和认证机构的质量监管作用，对可通过市场解决的一般质量问题交由市场去解决。二是严守质量安全底线。正确履行政府监管职能，在严格限制范围的基础上，对少数高风险进出口产品综合采用准入审批、登记备案、抽查检测、质量追溯等强制性直接监管措施，将有限的政府监管资源用在真正需要监管的地方。三是大力推进质量信用体系建设。在加大对质量失信企业监督管理的同时，积极参与全社会信用体系建设，加大与其他政府监管机构共享信用信息，进一步发挥质量信用评定结果作用，使失信企业处处受限。四是加大对质量违规行为的惩戒力度。开展重大质量安全事件追溯调查，实施质量安全责任全过程溯源追究，严格区分假冒伪劣与一般质量问题，对故意制假售假的不法企业和进出口贸易商加大惩处力度，对造成安全损害的，联合公安、检察、法院等部门依照相关法律要求追究其法律责任。

　　(三)质量服务。

　　就是充分利用检验检疫机构职能、技术、信息优势，为促进质量提升服务、为维护产业发展服务、为提振消费信心服务。一是转变工作方式。将刚性质量监管转变为柔性质量服务，除对少数故意制假售假的企业，对存在一般性质量问题的企业采取多种形式的质量帮扶，推动其完善管理、强化技术、提升质量。同时，对市场调节下第三方机构不愿意进入基础性技术支撑项目，由政府机构通过建立公共技术平台的方式为中小企业提供服务。二是树立质量标杆。积极推动出口免验、质量安全示范区、出口企业质量奖等工作，通过树立行业或区域质量标杆，开展质量比对、技术比武等活动，带动所有企业质量水平的整体提高。三是推动技术性贸易体系建设。一方面及时跟踪国外技术性贸易措施动态，组织相关企业积极参与多双边评议和交涉，最大限度地维护国家和企业利益。另一方面，结合地方重点产业特点研究技术性贸易措施，结合质量安全风险分析，积极推动相关法规、标准制修订工作，发挥技术性贸易措施的市场调节作用，服务产业发展。四是完善质量信息发布，提振消费信心。层出不穷的质量安全负面消息阻碍了消费市场健康有序发展，除了部分不良媒体的炒作之外，政府质量监管部门忽略质量安全信息发布，造成消费者过度的担心与忧虑。还原真相才能提振消费信心，将最及时、最权威、最真实的质量信息报告社会、报告消费者是监管机构义不容辞的责任，也是服务型政府最好的体现。

　　二、注重统筹协调, 推进三类改革

　　进出口商品检验监管改革既包括检验监管理念的更新、监管制度的修订，也包括监管重点的转移、监管方式的转变、监管手段的创新等等，改革涉及面广、涉及内容多、需要我们整体谋划、统筹推进、分类实施。

　　(一)强化顶层设计，稳步推进检验监管开创性改革。

　　站在系统、全局的角度，主动、自觉地按照政府职能转变总体要求、遵循开放型经济发展趋势、参考国际通行做法和惯例，从整体上谋划、布局、推动的检验监管重大改革事项。开创性改革主要包括检验监管总体思路的确立、法律法规体系的修订完善、相关配套文件的制定、执法监管经费的保障等。

　　建议近期需重点实施的开创性改革包括：一是对照十八大以来中央有关政府职能转变总体要求以及总局有关强化宏观质量管理、弱化微观检验的改革思路，对商检法及其实施条例中部分条款进行修改。二是跳出质检、融入社会，优化调整检验监管的目标、方法和手段，按照监管需求来自社会、监管过程依靠社会、监管成果服务社会的总体要求来设计检验监管制度。三是尽快建立检验事权与支出责任相适应的预算保障制度，为“管检分离、购买服务”提供必要的财政支持。

　　(二)坚持问题导向，探索推进检验监管调整性改革。

　　强化质量安全监管，同时适应进出口贸易高速发展和快进快出需求，检验检疫机构对监管能力、方法、手段、流程等进行改良和调整，以期更好地履行监管职能、取得更好的监管成效。与开创性改革相比，调整性改革存在以下特点：改革主要来自内部推动;改革的频次高、幅度小;改革不能突破现有法律法规要求。调整性改革实施既有需在总局层面统筹协调推进的事项，也有结合机构实际、地方特点需在直属局、分支局层面调整推进的事项。

　　建议近期需着力推进的调整性改革主要包括：一是适应监管职能转变要求，及时调整监管资源，按照进出口商品检验监管质量调查、质量监管、质量服务三项基本职能对检验监管部门设置及职能分工进行调整。二是按照十八大 “发挥市场在资源配置中起决定性作用”要求，修订完善第三方检验鉴定机构管理办法，同时确定“管检分离”后需购买第三方检验服务的种类、性质和内容，明确第三方资格、采购程序、监管及绩效考核要求。三是改革同时同步规划部署检验监管信息系统建设，要按照“三个转变”的总体要求，确定检验监管信息系统的整体框架设计，要从宏观质量管理和微观质量监管两个方面同步协调推进检验监管信息系统建设。

　　(三)鼓励先行先试，顺势推进检验监管适应性改革。

　　适应性改革的需求主要来自于三个方面：开放型经济的发展、外部环境包括总体监管政策的调整、政府及社会公众期望的变化。与调整性改革相同，适应性 改革同样应遵循现有法律法规要求，但调整性改革以内部问题为导向，适应性改革以外部需求为重点。适应性改革也包含需在总局层面进行整体推进的改革，但主要是直属局、分支局为适应当地产业调整、创新发展所需先行一步的改革。比如江苏地处开放型经济最为发达的长三角地区，许多其他地区尚未遇到的问题，我们将首先遭遇，这更要求我们顺应发展要求，提前思考、率先实践。

　　建议在以下方面推进改革，一是适应跨境电子商务、进境展示贸易、入境检测维修等新的贸易方式、产业发展给检验监管工作带来了新的挑战，结合地方外贸发展需求，在现有法律法规框架下做一些开拓性的思考和探索。二是适应职能调整要求，把刚性化的质量监管转变为更为柔性化的质量服务，在保障质量安全的前提下更好的扩大检验检疫机构的社会影响力。三是顺应政府、社会、企业对质量安全信息的关注度不断提升，将全面准确发布质量安全信息、及时通报国外技术性贸易措施、持续增强检验监管结果应用、完整解读检验监管最新政策作为强化宏观质量管理的重要内容。

　　三、结合各地特点，探索三项创新

　　(一)探索第三方机构分类管理模式。

　　如何科学、合理地对第三方检验鉴定机构管理是推进“管检分离、购买服务”工作的关键。质检总局于2003 年9 月与商务部、工商总局联合发布了《进出口商品检验鉴定机构管理办法》，并于2004 年3 月，发布了《进出口商品检验鉴定机构监督管理细则(试行)》，从检验鉴定从机构设立、日常检查、年度检查、违法违规行为处理等方面明确了管理要求。结合检验检疫机构职能调整要求和以往第三方检验鉴定机构监督管理工作实际，笔者认为，当前第三方检验鉴定机构管理中存在着较大的问题，主要表现在两个方面：一是对第三方的定义过于宽泛，将纯粹为买卖双方提供中介服务的检验鉴定机构也纳入政府管理范畴，不符合十八大提出的“发挥市场在资源配置中起决定性作用”要求。二是目前尚有许多为进出口产品提供检测服务的实验室(包括系统内实验室)游离于监管范围之外。因此，建议按照检验鉴定机构检测报告的效用对第三方实施分类，并按不同的类别对检验鉴定机构实施不同的监督管理模式：

　　一是按照检验鉴定报告效用从低到高，将检验鉴定机构分为四类。一是中介服务类，检验鉴定报告仅为进出口贸易双方提供品质、数量、包装等中介服务。二是公开证明类，检测报告可作为产品质量的“背书”用于向社会公众展示，如绿色食品、强制性产品检测报告等。三是监管采信类，可作为进出口产品检验监管过程中用于减少重复检验检测的报告，如型式试验报告、周期性检测报告等。四是政府购买类，动用行政经费通过“购买服务”方式取得的检测报告。

　　二是对出具上述四类不同检验鉴定报告的第三方机构实施不同的监管方式。对中介服务类、公开证明类，可实施备案管理。不同的是，对中介服务类仅需企业提供包括工商注册、组织机构代码、拟从事业务类别等基本信息。对公开证明类则在第一类的基础上，增加相关部门的资质证明。对监管采信类，则需对由检验监管部门对其检测能力进行考核、验证，通过后其检测报告方能作为执法监管的支撑材料。对政府购买类，则先需按第三类进行考核、验证，再通过公开招标后方可作为检验监管“合格分包方”。

　　三是对上述四类第三方机构出现问题的处理方式也应各不相同。对中介服务类买卖双方之间的问题，应完全按民事方式处理，检验监管机构一般不介入。对公开证明类、监管采信类机构如出现“出具虚假检验结果和证明或者提供的报告有重大失误的”，除买卖双方按民事责任处理外，检验监管机构则可视情节轻重对其采取“责令改正、暂停或者取消其从业资格”等措施。对分包委托类机构在承担检验监管机构“委托业务”时出现重大失误的，则除可取消其“规划分包方”资质外，还可要求其承担相关经济损失。

　　(二)探索质量安全示范区建设新思路。

　　出口工业产品质量安全示范区是质检总局推动质量强国战略实施，服务经济发展的一项重要举措。但随着法检目录的调减，如果沿用老的做法，2014 年示范区的建设工作可能会面临诸多困难和挑战：一是以法检制度为依托的优惠政策(降低抽查比例、加快放行速度等)对企业吸引力大幅降低;二是目前质量安全示范区均是以产品为主线建立，如汽车、机床、服装等等，涉及面相对较窄，对政府的吸引力不大;三是示范区考核指标中，对产业总量关注过大，如“区域内相关产品生产和出口规模占全国同类行业5% 以上”等过于严苛，影响了部分地区的参与度。建议通过深化内涵、扩大外延进一步推动质量安全示范区建设:

　　1. 深化内涵。结合地方政府和企业的实际需求，我们研究制定一些能吸引他们参与进来的政策，而且这些政策必须要跳出原先围绕法检目录思考问题的框架。一方面可以将质量安全示范区建设情况纳入“质量强市示范城市”考核指标，以此来增强地方政府吸引力，另一方面，可以联合地方政府结合地方公共检测平台建设，对示范区内企业给予检测费用优惠，以此来增强对企业的吸引力。同时，还可以与地方商务部门联系，将质量安全示范区建设作为申报出口基地的基础条件等。

　　2. 扩大外延。就是要扩大出口产品质量安全示范区类型，一是在现有以产品为主线的专业型示范区基础上，建立综合类质量安全示范区，比如将一些拥有多家世界级企业、质量安全状况好的区域纳入综合类安全示范区申报范围，而非仅仅关注某一类产品生产集聚度，相信这样将能更大程度获得政府和企业支持。二是推动在一些民营企业集中、质量状况并不十分优秀但提升潜力大的区域建设“质量安全试验区”这样不仅能带动示范区的梯队建设，还能完善丰富监管手段。三是可以结合新型贸易形态发展，推进如出口跨境电子商务质量安全示范基地建设，进一步丰富质量安全示范区种类。

　　(三)探索跨境电子商务监管服务新模式。

　　跨境电子商务作为新崛起的国际贸易方式正在引起世界经济贸易的巨大变革。2011 年在全球经济增长放缓背景下，我国跨境电子商务小额出口业务的总体规模超过100 亿美元，虽仅占2011 年全国出口总额的0.5%，但同比增速超过100%。目前江苏地区就有南京、苏州、无锡三个地级市在争取国家跨境电子商务试点城市，检验检疫作为跨境电子商务中政府监管部门之一，必须思考如何在保障质量安全、国门安全的同时，促进跨境电子商务的健康、有序发展。质检总局于2013 年11 月份，出台了《质检总局关于支持跨境电子商务零售出口的指导意见》，就跨境电子商务零售出口提出了“出口企业及其产品备案管理;出口产品实施全申报;实施基于风险分析的质量安全监督抽查;加大政策措施宣传力度，引导企业规范开展电子商务出口业务”等原则性意见。如何确保总局要求贯彻落实，沿用老办法显然不可行。一是随着出口法检目录大幅调减，产品全申报可行性不大;二是跨境出口零售，批次多、数量少，沿用现有进出境货物申报方式，会大幅增加跨境电商企业负担，企业抵触较大;三是缺乏必要的信息来源，企业备案工作也存在较大的难度。

　　解决上述问题，我们应该跳出以往检验检疫机构单打独斗的思维定式，充分调动政府、社会、企业的积极性，在合作共赢过程中切实履行质量监管、质量服务职能。一是抓住地方政府组织申报跨境电子商务试点城市的有利时机，积极推动政府牵头建设涵盖海关、检验检疫、国税、银行等政府监管部门的跨境电子商务综合管理平台。二是企业统一到管理平台实施备案注册和跨境业务申报，各政府监管部门通过平台获取相应信息、发布监管要求、推送放行指令。三是检验检疫机构通过平台提供质量安全信息和检测服务，同时结合质量安全风险评估结果对跨境货物实施抽查检测(可与目录外产品抽查检测合并进行)。四是为有需求的企业建立跨境电子商务入境货物全程物流追溯体系，提振质量安全消费信心。